아산정책硏, ‘역내포괄적경제협정(RCEP) 등장의 외교안보적 함의’ 이슈브리프 발표

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2021년 02월 15일
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아산정책硏, ‘역내포괄적경제협정(RCEP) 등장의 외교안보적 함의’ 이슈브리프 발표

 
아산정책연구원은 2월 15일(월), 이재현 선임연구위원의 이슈브리프 “역내포괄적경제협정(RCEP)등장의 외교안보적 함의”를 발표했다. 이 이슈브리프는 2020년 말 한국 등 역내 15개 국가가 서명한 역내포괄적경제협정을 경제적 측면이 아닌 외교안보적 측면에서 접근한다. 여기서는 전 세계 GDP, 무역, 인구의 약 30%를 차지하는 거대 지역 FTA인 RCEP이 아세안 주도의 지역 무역협정이란 점을 강조하면서 RCEP 협정의 배경, RCEP 내 중국의 영향력, 아세안의 전략, 그리고 RCEP과 ‘포괄적·점진적 환태평양경제협정’(Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership, CPTPP) 사이 고민하는 한국의 전략에 대해 검토하고 있다.

이재현 선임연구위원은 미-중 경제전쟁, 코로나 19에 따른 경제위기가 지난 8년간 지루한 협상을 이어갔던 RCEP에 갑작스럽게 지역국가들이 합의를 보고 서명하게 된 배경적 요인이었다고 본다. 복합적인 경제 및 지역질서 위기를 극복하기 위한 제도가 필요했던 것이다. 또한 흔히 중국 주도로 잘못 알려진 RCEP은 사실상 처음부터 아세안이 주도해왔고 이런 아세안의 적극적 노력은 중첩적 제도를 통해 강대국을 끌어들여 강대국의 힘을 중화, 상쇄시키는 아세안의 전통적 전략 연장선상에 있다고 본다. 한편 높지 않은 수준의 FTA라는 RCEP의 성격상 지역 무역질서를 새로 쓸 정도의 제도적 변화는 어려우며 따라서 RCEP을 통한 중국 주도의 지역 경제질서를 형성은 쉽지 않을 것으로 전망한다. 또한 RCEP 서명을 계기로 미국과 비교해 다자주의에 보다 충실한 중국이라는 주장을 하려던 전략도 바이든 행정부의 출범과 새로운 아시아정책, 다자주의 접근을 예상하면 큰 파급력을 가질 것으로 보이지 않는다.

RCEP에 포함된 한국은 이제 CPTPP 가입에도 긍정적 신호를 보내고 있다. 한국은 지역의 중견국가로 아세안 등 지역국가와 힘을 합쳐 RCEP을 통해 코로나로 어려움을 겪는 역내 무역과 경제를 회복시키는 노력을 하는 동시에 CPTPP를 통해 높은 수준의 지역 경제통합, 새로운 무역, 경제 나아가 지역질서를 쓰는데 적극적인 자세로 임해야 한다. RCEP과 CPTPP를 미국과 중국 사이의 선택이라는 좁은 시각으로 볼 것이 아니라 한국의 지역 차원, 그리고 글로벌 차원 공헌을 위한 플랫폼으로 볼 것을 이재현 선임연구위원은 제안하고 있다.

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역내포괄적경제협정(RCEP) 등장의 외교안보적 함의

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2020년 한 해 동안 코로나 19가 전세계를 휩쓸고, 북반구 국가에서는 코로나의 2차, 3차 폭발이 일어나고 있는 와중에 11월 화상회의를 통해 모인 동아시아 15개국 정상은 역내포괄적경제협정 (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)에 최종 서명했다. 이로써 GDP 총합만 해도 26.3 조 달러에 달하는 거대 통합시장이 탄생했다. 가까이는 2011년 아세안 국가들이 RCEP의 추진을 선언한지 9년만에, 멀게는 아세안+3 (ASEAN+3)과 동아시아정상회의 (East Asia Summit, EAS)가 유사한 자유무역협정을 추진한지 근 20년만에 동아시아 지역 메가 FTA가 결실을 맺은 것이다. 이제 향후 1~2년 사이 개별 국가들의 비준을 거쳐 RCEP은 본격적으로 효력을 발휘하게 될 것이다.

RCEP이라는 거대한 실체가 가지는 다양한 경제적 의미도 있지만 그에 못지 않게 외교안보적 함의도 따른다. 여전히 진행중이지만 지난 몇 년간 미국과 중국 사이 전략 경쟁도 무역전쟁이라는 측면을 가지고 있었다. 강대국들이나 중소국들 모두 경제적 합의인 자유무역협정에 외교안보적 의미를 투영해 이중으로 활용 혹은 해석한다. 강대국들은 경제적 통합을 정치적, 안보적 영향력 투사의 수단으로 활용하려 하고, 중소국가들은 이런 강대국의 의도에 대해 민감하게 반응한다.

RCEP이 가지는 외교안보적 함의를 이해하기 위해 이 글에서는 다음의 몇 가지 질문을 던지고 답을 구하는 형식을 취하려 한다. 그렇게 오래 끌던 동아시아 지역 다자무역협정은 왜 2019년 (최종 타결) ~ 2020년 (서명)이라는 시점에 와서 급 물살을 탔을까? 과연 RCEP은 많은 사람들이 지적하듯 중국의 경제적 영향력, 나아가 외교안보적 영향력 투사의 도구가 될 것인가? 한국에 대한 RCEP의 외교안보적 함의는 무엇이고 한국은 RCEP, 그리고 RCEP과 흔히 같이 언급되는 CPTPP를 어떻게 접근해야 할까?

 

RCEP, 거대 지역 FTA의 탄생

 
2012년부터 본격적으로 추진되기 시작한 RCEP은 협상 초기 16개 국으로 시작을 했다. RCEP의 원 협상은 동아시아정상회의 (East Asia Summit, EAS)의 16개 회원국을 대상으로 했다. 이 16개 국에는 동북아의 한국, 중국, 일본, 아세안 10개국, 그리고 호주, 뉴질랜드, 인도가 포함된다. 2011년부터 EAS의 참가국인 미국과 러시아는 이 협상에 초기부터 참여하지 않았고 지금도 제외되어 있다. 7년간의 협상 끝에 2019년 인도를 제외한 15개국이 협정문 합의에 이르게 되었고 이 협정문에 2020년 EAS 정상회의 계기에 화상회의로 만난 정상들이 서명을 했다. 이로써 동북아, 동남아, 그리고 오세아니아에 이르는 15개국의 지역 FTA가 탄생했다.

RCEP의 규모는 지금까지 형성된 지역 FTA 중에서 가장 큰 편에 속한다. IMF의 통계를 바탕으로 한 산업통상부의 자료에 따르면 RCEP 회원국의 명목 GDP 총합은 2019년 기준 26.3조 달러에 달하며,1 전 세계 GDP 비중의 30%를 차지한다. 물론 26.3조 달러에서 중국(약 14.8조 달러)와 일본 (4.9조 달러), 한국 (1.5조 달러), 호주 (1.3조 달러), 인도네시아 (1조 달러) 등 경제 규모 상위 5개국이 차지하는 비중이 23.5조 달러로 약 90%를 차지한다. 무역 역시 RCEP에 참여한 15개국의 무역을 모두 합하면 5.4조 달러로 전 세계 무역에서 차지하는 비중이 28.7%에 달한다. 인구 역시 15개국 인구의 합이 22.6억명으로 전 세계 인구의 약 30%를 차지한다. 몇 개의 경제지표 (GDP, 무역, 인구)에서 볼 때 RCEP은 세계 경제의 약 30%를 설명한다.

이런 RCEP의 규모는 주변의 몇몇 유사한 지역 자유무역협정과 비교할 때 더욱 커 보인다. 비교 가능한 주변의 지역 자유무역협정으로는 애초 환태평양경제협정(Trans-Pacific Partnership, TPP)로 추진되다가 미국이 빠지고 2018년 새로 형성된 ‘포괄적·점진적 환태평양경제협정’(Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership, CPTPP), 그리고 트럼프 행정부에서 북미자유무역협정 (North America Free Trade Agreement, NAFTA)을 개정해 2018년 새로 등장한 ‘미국-멕시코-캐나다 협정’(US-Mexico-Canada Agreement, USMCA)이 있다. RCEP은 규모면에서 다른 협정들을 크게 앞선다. GDP에서는 USMCA가 24.4조 달러로 RCEP과 비슷하지만 무역 규모에서는 RCEP이 다른 두 다자 FTA를 거의 두배 정도 앞선다. 중국을 포함한 RCEP은 인구 규모에서도 다른 두 개 협정을 네 배정도 앞선다.

한편 RCEP은 이미 지역 내에 매우 복잡하게 존재하는 기존 양자 무역협정을 하나로 묶었다는 의미도 지닌다. ‘부록 1’에서 보는 것처럼 이미 RCEP에 참여하고 있는 15개 국가 사이에는 1980년대부터 시작해서 가장 최근에는 2018년까지 양자간 매우 복잡하게 FTA 들이 형성되어 왔다. 인접한 특수 관계인 호주와 뉴질랜드는 매우 높은 수준의 FTA를 1980년대부터 발전시켜왔다. 한국 역시 일본을 제외한 다른 참여국가들과는 이미 FTA를 체결했다. 그러나 일본의 경우 한국, 중국과 FTA가 없고, 아세안, 호주와는 경제협력협정 (Economic Partnership Agreement, EPA)으로, 그리고 뉴질랜드와는 양자협정 없이 CPTPP라는 다자자유무역협정 관계만을 가지고 있어 촘촘한 양자 협정 그물에서 빈자리로 남아 있다. 이런 의미에서 RCEP은 한-일, 일-중, 그리고 한-중-일을 엮는 첫 FTA라는 의미도 가진다.

 

RCEP 등장 배경

 
최근 몇 년 사이 RCEP을 주도하는 아세안 의장국 마다 협정을 마무리를 짓겠다는 것이 단골 공약이었다. 그러나 몇 년을 지나면서 RCEP이 여전히 추진되는지, 최종합의는 가능한지에 관한 의문이 많았던 것이 사실이다. 15개 국가를 포괄하는 RCEP은 2012년 공식 협상을 시작해 2019년 타결, 그리고 2020년 서명까지 8년의 시간이 걸렸다.2 15개 국이라는 많은 참여 국가를 생각해보면 8년이란 기간은 그리 길지 않을 수도 있다. 양자 FTA 협상의 경우에도 이 보다 더 오랜 기간이 걸린 예도 많다. 예를 들어 한-중 FTA의 경우 2004년 민간공동연구에 합의해 2015년 서명을 하기까지 11년이 걸렸다. 한-호주 FTA의 경우 2007년 민간공동연구를 시작해 2014년에 서명까지 7년이 넘는 기간이 걸렸다.

반면 앞서 언급한 바와 같이 아세안 외 5개 참여국가가 모두 아세안과 기존에 FTA를 가지고 있고, 나머지 5개 국가 사이에도 촘촘한 FTA 망이 형성되어 있다. 이런 기존 FTA를 기반으로 그 위에 협상을 진행할 수 있는 RCEP이란 점을 감안하면 8년이란 시간이 오래 걸렸다고 볼 수도 있다. 그보다 더 중요한 점은 과거 지역 FTA 추진의 역사를 보면 사실 RCEP에 포함된 국가들을 대상으로 하는 지역 자유무역협정의 역사는 2020년 RCEP이 서명된 시점으로 부여 15년 전으로 거슬러 올라간다는 사실이다. 실질적으로 RCEP은 15년간의 긴 협상 끝에 나온 지역 자유무역협정이라고 보아야 한다.

동아시아지역협력의 두 축을 이루는 아세안+3과 EAS는 자체적으로 자유무역협정을 추진해왔다. 아세안+3은 아세안 10개국과 한, 중, 일 등 13개국을 회원으로 하는 ‘동아시아자유무역협정’(East Asia Free Trade Agreement, EAFTA)을 2004년부터, 그리고 EAS는 EAFTA에 호주, 뉴질랜드, 인도를 추가한 16개국을 회원으로 하는 ‘동아시아포괄적경제협정’(Comprehensive Economic Partnership in East Asia, CEPEA)을 2007년부터 추진해왔다. 그러나 수년간의 지루한 협의에도 불구하고 중국이 주도하는 EAFTA와 일본이 주도하는 CEPEA가 큰 진전을 이루지 못했다. 더 나아가 EAFTA와 CEPEA가 서로 경쟁하면서 서로의 진척을 어렵게 하는 제도간 균형 (inter-institutional balancing) 현상도 나타났다. 이런 정체를 타계하기 위해 2011년 아세안이 기존 EAFTA와 CEPEA를 넘어서 새로운 자유무역협정의 틀로 제안한 것이 RCEP이다.

그러나, RCEP의 진전 역시 쉽지 않았다. RCEP도 지역 강대국간 힘겨루기, 지역 헤게모니를 놓고 벌이는 경쟁으로부터 완전히 자유로울 수는 없었기 때문이다. 매년 RCEP의 진전과 타결에 관한 기대가 있었으나 최종 합의는 계속 미뤄졌다. 그러던 RCEP이 2019년 급 물살을 타게 되고 그해 말 협정문 타결, 이듬해 코로나-19 위기 속에도 서명이 이루어진 이면에는 지역 국가들이 가졌던 보이지 않는 위기 의식, 즉 미-중 경제갈등과 전략경쟁에 따른 지역국가들의 위기의식, 그리고 코로나-19가 가져온 경제 위축과 위기에 대한 우려가 있었다.

무엇보다 2017년 미국에서 트럼프 행정부가 들어서면서 본격화된 중국과 기술경쟁, 무역전쟁, 그에 따른 지역내 경제-무역질서를 포함한 지역 질서 전반의 약화가 크게 작용했다. 트럼프 대통령은 취임하자 마자 일부 동남아 국가들이 그나마 기대를 걸었던 TPP에서 탈퇴했다. 지역 국가와 다자 경제 관여를 약화시키는 것을 넘어 중국과 무역 전쟁을 시작했다. 미국의 중국에 대한 무역 보복, 지역 공급체계(supply chain)의 혼란, 무엇보다 지역 자유무역의 훼손에 대한 위기감이 증가했다. 나아가 트럼프 행정부 하의 미국은 지역 국가들에게도 무역 문제를 통한 압박을 가해왔다.3 오랫동안 지역 자유무역 체계를 지탱하던 자유주의 국제질서가 미국에 의해서 흔들리고, 그 반대 편의 중국에는 신뢰가 부족한 상황에서 지역 국가들은 지역 자유무역질서를 지속시키기 위한 제도적 안전판이 필요했던 것이다.

코로나-19로 인한 경제위기는 지역국가들이 최종 합의를 하는데 시점상 결정적인 역할을 하지는 않았다. 지역국가들이 RCEP에 합의한 것은 2019년 말이고, 코로나-19는 2020년 초부터 영향을 미쳤기 때문이다. 그럼에도 불구하고 RCEP의 합의서부터 서명까지 RCEP에 대한 지역 국가들의 기대, 그리고 RCEP의 최종 서명을 지켜보는 관심이 매우 컸는데, 여기에는 코로나-19가 가져온 경제위기가 크게 작용했다. 아시아개발은행 (Asia Development Bank)의 통계에 의하면 아세안 전체로 2020년 경제성장은 -3.8%를 기록할 것으로 보인다. 마찬가지로 한국(-1.0%), 중국(1.8%), 일본(-5.4%), 호주(-1.2), 뉴질랜드(-5.0%) 등 RCEP에 포함된 국가들이 모두 큰 경제적 어려움을 겪을 것으로 전망되었다.4

코로나-19로 인한 경제적 어려움 속에서 RCEP과 같은 지역 자유무역 협정은 경제적 어려움을 극복하기 위한 중요한 수단으로 인식될 수 있다.5 RCEP 서명 직전 아세안 정상들은 “RCEP이 아세안의 코로나-19 대응에 매우 중요하며 포용적이고 지속가능한 판데믹 이후 경제 회복 과정을 통해 지역 복원력 강화에 중요한 역할을 할 것”이라고 의견을 모았다.6 이 똑 같은 기대가 RCEP 서명 직후 발표된 짧은 RCEP 정상 공동 선언문에서도 반복되고 있다.7 코로나 위기 극복과 회복을 위해 2020년 말 아세안정상회의에서 합의된 ‘아세안종합회복계획’ (ASEAN Comprehensive Recovery Framework, ACRF)도 RCEP이 경기회복에 대한 기대를 지역과 글로벌 경제의 성장과 안정에 기여해 코로나 이후 사회경제적 회복의 촉매제가 될 것이라고 보고 있다.8 즉, 코로나-19는 RCEP 타결의 결정적 배경이나 촉진 요인은 아니었을지 몰라도 향후 코로나-19 극복을 포함한 지역 협력 촉진의 중요한 촉매제가 될 수 있다.

이미 아세안과 동북아의 한, 중, 일 세 국가는 심각한 지역적 경제위기에 대한 대응으로 지역 다자협력을 촉진했던 경험을 가지고 있다. 1997년 아세안 국가들은 한, 중, 일 동북아 3국을 초청해 처음으로 아세안+3 비공식 정상회의를 개최했다. 곧 이어 지역 국가들이 하나 둘 경제위기를 맞게 되고, 동남아에서 시작된 경제위기가 동북아로 전염되면서 아세안+3 국가들은 지역 다자협력을 통한 경제위기 극복을 꾀하게 되었다.9 이런 인식을 바탕으로 1998년 부터 아세안+3 협력이 시작되었고, 치앙마이 이니셔티브(Chiang Mai Initiative) 등 경제위기 극복 혹은 재발 방지를 위한 경제협력이 아세안+3 협력을 주도하게 되었다.

향후 1~2년 사이 개별 국가들이 RCEP을 비준하고 본격적으로 효력을 발생하면 그에 따라 크든 작든 참여 국가에게 경제적 이익이 돌아갈 것이다. 또한 RCEP으로 인해 지역 경제통합, 자유무역도 촉진될 것으로 보인다. 무엇보다 과거 경제위기 때 새로운 제도를 통해서 위기극복을 했던 지역의 경험을 통해 볼 때 코로나-19로 인한 경제적 어려움을 극복하는데도 일정한 도움을 줄 수 있을 것으로 보인다. 그러나 현실적으로 RCEP에 대한 기대는 여기에 그칠 것으로 보인다. RCEP이 지역의 무역질서, 경제질서를 새로 바꾸는 정도 역할을 할 것이라 기대하기는 어려울 것이다.

 

아세안이 주도한 RCEP

 
RCEP에 포함된 중국이라는 변수는 RCEP의 최종 타결 및 서명이 가지는 외교안보적 함의에 있어 가장 흥미로운 요소다. 많은 언론보도와 전문가 의견에 따르면 RCEP은 중국이 주도한 지역 FTA이고, RCEP의 서명은 미국에 대한 중국의 승리이며, 이로써 지역 경제에서 중국의 영향력은 더욱 커질 것이고, 그 연장선상에서 지역에 대한 중국의 영향력은 경제를 넘어 외교 안보적인 부분으로 확장될 것이라는 전망을 한다.10 물론 향후에 전개될 일에 대해서는 명확한 답을 하기는 어렵지만, 이런 관찰에 대해서 의문을 제기할 여지가 많다. RCEP의 의미를 제대로 이해하기 위해서 여기서는 다음과 같은 구체적인 질문에 답을 할 것이다. 먼저 RCEP은 아세안 주도인가, 중국 주도인가? RCEP의 타결은 지역에서 중국의 경제적, 그리고 정치안보적 영향력 확장에 기여할 것인 것인가?

RCEP 내에서 중국의 경제력 규모가 다른 국가들에 비해서 압도적인 것은 사실이지만, RCEP 협정을 주도한 것은 아세안이다. 2011년 기존 EAFTA와 CEPEA가 지지부진한 사이 지역 자유무역협정을 되살리기 위해 주도권을 쥔 것은 아세안이었다. 아세안은 2011년 인도네시아 발리에서 열린 아세안 정상회의에서 RCEP의 구상을 밝혔다. 2019년 참여 국가들이 모여서 기본 협정에 합의한 것도, 2020년 정상들이 화상으로 서명식을 행한 것도 모두 아세안이 주도해 열리는 아세안, 아세안+3, 동아시아정상회의에서였다.11 2012년 캄보디아에 모인 RCEP 16개국 정상은 협상을 개시하고, “RCEP 협상을 위한 기본 원칙과 목표”(Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership)라는 기본 원칙을 채택했다.12 이 문서는 명확하게 RCEP 협상은 새로 등장하는 지역 경제 아키텍처, 즉 RCEP이 아세안 중심성 (ASEAN Centrality) 인정한다고 명시적으로 못박고 있다. 아세안 중심성이란 원칙을 통해 아세안이 협상의 주도하는 중심이며 아세안의 방식 (ASEAN Way)가 협상에 준용될 것이라는 원칙을 확인한 것이다.

문서상으로 뿐만 아니라 역내 힘의 구조를 통해서도 아세안의 주도는 쉽게 이해된다. 만약 아세안이 전체 협상과정을 주도하지 않았다면 RCEP의 타결은 매우 어려웠을 것이다. 지역 내에서 헤게모니를 쥐거나 보다 큰 영향력을 행사하려는 중국과 이를 저지하려는 일본, 호주, 인도 등의 서로 다른 이해 관계가 경제협력을 포함한 모든 지역협력의 제도의 진전을 가로 막고 있다. 가장 대표적인 예를 다름이 아니라 앞서 본 중국 주도의 EAFTA와 일본 주도의 CEPEA 사이에 발생한 제도간 균형으로 인한 정체 현상이다. 만약 지역 강대국 간 이런 주도권 싸움과 그에 따른 제도 발전의 지체가 일어나지 않았다면 EAFTA나 CEPEA는 이미 오래전 타결되었을 것이고, 아세안 주도의 새로운 RCEP이라는 지역경제 통합을 위한 제도는 필요 없었을 것이다.

역으로 이야기하면 중국이나 일본 혹은 다른 지역 강대국이 아닌 아세안이 RCEP 협상을 주도했기 때문에 다른 지역 강대국들이 이를 반대하거나 진전을 고의적으로 방해하기 어려웠다.13 더욱이 지역내에서 영향력 경쟁을 하는 중국과 일본은 아세안의 지지를 얻어야만 하고 따라서 아세안 주도의 RCEP 협상에 성실하게 참여할 수밖에 없었다. 이런 차원에서 RCEP의 타결과 서명은 “중국 주도”가 아닌 “아세안 중견국 외교(middle-power diplomacy)의 승리”라고 평가할 수 있다.14

무엇보다 아세안 주도의 RCEP 추진과 형성은 아세안의 대 강대국 전략, 지역 전략의 일부이며, 전통적으로 아세안이 견지해 온 전략과도 부합한다. 아세안의 지역전략, 대 강대국 전략은 아세안과 주변 강대국의 명백한 힘의 차이에서 출발한다. 현실주의적 힘의 차이를 극복하고 아세안의 자율성을 보장하는 방법 중 하나로 아세안이 채용한 것은 강대국을 제도 안으로 끌어들이고 제도의 규칙과 규범으로 강대국을 통제하는 동시에 제도 내에 속한 강대국 사이 힘을 상쇄시키고 이런 제도들의 중첩을 통해서 특정 강대국이 지역에서 행사할 수 있는 힘을 ‘희석’(dilute) 시키는 것이다.15 전 인도네시아 외교장관 마르티 나탈레가와(Marty Natalegawa)가 아세안의 전략으로 제시한 ‘동적 균형’ (dynamic equilibrium)은 정확하게 이런 아세안의 구상을 반영한다.16 뿐만 아니라 아세안 주도로 아세안의 방식 (ASEAN Way)이 적용된 제도를 하나 더 덧붙임으로써 아세안 중심성 (ASEAN Centrality)에 아세안을 핵심으로 도는 제도적 동심원을 하나 더 추가하게 되었다.

아세안의 방식을 적용해 아세안을 중심에 놓고 지역에 형성된 아세안+3, EAS, 아세안안보포럼 (ASEAN Regional Forum, ARF), 아세안확대국방장관회의 (ASEAN Defence Ministers’ Meeting Plus, ADMM+) 등은 모두 이런 아세안의 전략이 적용된 사례다. 지역의 모든 국가에게 열려 있고 특정 국가를 배제하지 않는다는 아세안의 인도-태평양 관점 (ASEAN Outlook on the Indo-Pacific, AOIP)이 강조하는 ‘포용성’ (inclusiveness)도 그 연장선상에 있다.17 아세안은 안보, 전략적인 측면뿐만 아니라 경제적으로도 지역 국가들과 FTA를 이용한 연계를 극대화한다. ‘부록 1’에서 보는 것처럼 아세안은 이미 RCEP에 포함된 모든 국가/지역과 양자 FTA를 비교적 일찍 성사시켰다.18 나아가 RCEP과 같은 지역 FTA를 통해 주변의 아세안 보다 큰 경제들과 관여하는 동시에 RCEP이란 제도 안에서 아세안보다 큰 경제들의 힘을 서로 상쇄, 중화하는 것이 아세안의 이익에 부합한다.

RCEP의 타결과 서명은 아세안 입장에서는 작지 않은 성취다. 아세안 주도로 이루어진 RCEP은 아세안이 지역에서 강대국이나 보다 큰 국가를 상대하는 전통적인 아세안 전략의 문법을 충실히 따르고 있다. 다양한 지역 다자 제도를 아세안 중심으로 만들고 여기에 아세안의 협상력을 이용해 강대국을 참여시킨다. 이 제도의 규칙과 규범을 통해 강대국을 제어하고, 그 안에서 강대국간 균형을 맞추어 강대국의 힘을 상쇄, 중화하는 전략이 RCEP 형성과정에도 그대로 맞아 들어간다. 아세안은 RCEP을 통해 강대국을 상대하고 아세안 중심성을 강화하는 도구상자 (toolbox)에 좋은 도구를 하나 더 추가한 셈이다.

 

RCEP은 중국의 도구가 될 것인가?

 
RCEP이 아세안의 지역전략, 강대국 전략에 부합하는 것과는 별개로 RCEP이 궁극적으로 중국이 활용할 수 있는 플랫폼이 될 것이라는 전망이 많다. 이런 논의는 크게 두 가지 부류로 나뉜다. 먼저 RCEP은 지지부진했던 지역적 자유무역 논의에 큰 진전을 가져옴으로써 미래 아시아 지역의 무역 질서, 경제질서를 형성할 수 있는 플랫폼을 마련했다는 평가다. 문제는 이 플랫폼에서 중국이 차지하는 압도적 영향력이다. RCEP은 중국 주도 하에 미래 아세아 경제질서를 형성하게 될 것이라는 우려다.19 두번째로 미국은 트럼프 행정부를 거치면서 TPP 탈퇴, 미국 우선주의 등 일방주의적 정책을 보여주었다. 그에 반해 RCEP에 힘을 보태는 등 중국은 다자주의에 충실했다는 주장이 가능하다. 미국과 전략 경쟁을 하고 있는 중국은 이를 통해 아시아 지역에서 미국에 대한 신뢰를 더욱 약화시키고 중국에 대한 신뢰를 높이는 수단으로 RCEP을 사용할 수도 있다.20

이런 우려는 논리적으로 설득력이 있지만 몇 가지 사실들을 종합해 보면 RCEP을 통한 중국의 영향력 확대는 제한적일 수도 있다. 먼저 그동안 지지부진했던 지역 FTA의 형성이라는 측면에서 분명 RCEP은 의미를 가지지만, 사실 RCEP은 기존 다양한 양자 FTA의 합이기도 하다. 특히 ‘부록 ‘1에서 보는 것처럼 RCEP에 포함된 회원국들은 일본을 제외하고 모두 중국과 양자 FTA를 가지고 있다. RCEP을 통한 개별 국가에 대한 중국의 경제적 영향력 확대에 관한 추가적 우려가 크지 않을 수도 있다는 의미가 된다. 뿐만 아니라 RCEP이 추구하는 지역 경제통합의 수준 역시 그리 높은 편은 아니며 따라서 지역 무역질서, 경제질서 형성에 가지는 의미 역시 그만큼 제한적이다.

단적인 예로 RCEP에 포함된 국가 중 거의 절반인 7개국이 동시에 참여하고 있는 CPTPP와 비교해 볼 때 RCEP이 지역 경제통합에 관련해 미칠 수 있는 영향은 제한적인 것으로 보인다. RCEP에서 전자 상거래, 지식재산권 등을 포함한 것은 한-아세안 FTA는 물론이고 지역 양자 FTA 일반에 비해 진화한 모습이다. 그럼에도 불구하고 RCEP이 경쟁 상대인 CPTPP를 넘어 지역 경제질서, 무역질서 전반에 영향을 주기는 미흡해 보인다. 이 두 자유무역협정은 포함하는 항목에서부터 큰 차이를 보인다.

예를 들어 CPTPP 협정문은 RCEP 보다 10개 많은 30개 항목으로 구성되어 있다. CPTPP는 RCEP에서 포함하지 않은 섬유 및 의류, 국영기업, 노동, 환경, 경쟁력과 산업 촉진, 투명성과 반부패, 규제조화 등의 항목을 추가로 포함하고 있다. 또 RCEP에서 다루는 서비스, 투자, 전자상거래도 CPTPP에 비해 덜 포괄적이다. CPTPP는 국영기업, 노동, 환경, 투명성, 반부패 등 규범과 사회적 가치에 관한 내용까지 담고 있어 단순 무역과 서비스 규정에서 벗어나지 못하는 RCEP에 비해 지역 무역, 경제질서에 미치는 잠재적 영향이 더 크다.21

마지막으로 중국이 가진 다자주의 제도와 협력에 대한 진정성에 상관없이 트럼프 행정부의 미국이 아시아 방면에 대해서 펼친 정책은 미국에 대한 아시아 국가들의 신뢰를 떨어뜨리기에 충분했다.22 중국에 대한 신뢰가 높아지지 않아도 미국의 추락으로 인해 중국의 상대적 위치는 높아졌다. 그러나 RCEP을 통해 중국이 다자주의에 관한 한 미국 보다 나은 강대국이라는 점을 드러내려 했다면 이런 담론의 유통 기한은 그리 길지 않아 보인다. 새로 등장하는 바이든 행정부는 많은 면에서 이전 트럼프 행정부와 다른 정책 방향을 예고하고 있다. 특히 국내적 여건이 쉽지는 않겠지만 바이든 행정부는 TPP를 포함해 경제 방면에서 과거 오바마 행정부의 아시아 관여를 강화하고 지역 질서를 형성하는데 적극 참여하겠다는 의지를 여러 차례 드러냈다.23

뿐만 아니라 모습이 하나씩 드러나고 있는 바이든 행정부의 외교안보 진용도 TPP를 추진했던 오바마 행정부의 인사들이 속속 포진하면서 오바마 행정부의 아시아 정책, 아시아에 대한 경제적 관여, 그리고 지역 국가들과 지역 FTA를 통한 무역질서 구축의 방향으로 움직이고 있는 것으로 보인다. 특히 백악관 국가안전보장회의(National Security Council)에서 아시아 정책 전반을 담당할 인도-태평양 조정관(Coordinator for the Indo-Pacific Affairs)으로 지명된 커트 캠벨(Kurt Campbell)의 경우가 대표적이다. 오바마 행정부의 ‘아시아 피봇’ 정책을 지휘한 최고위 실무선으로 알려진 캠벨은 TPP를 아시아에서 경제적 미래 질서를 규정하고 “21세기 자유무역체제를 만드는 도구”라고 한다.24 중국에 대한 대응이든, 미국 주도의 지역 경제질서를 위해서든 바이든 행정부는 경제적으로 아시아 지역에 강하게 관여할 것으로 보이고, 그에 따라 RCEP을 통해 다자주의에서 중국의 우위를 주장하는 것은 그리 오래 가지 않을 것이다.

RCEP의 타결은 미국에서 트럼프 행정부가 나가고 바이든 행정부가 들어오는 시점과 겹친다. 많은 사람들의 예상처럼 바이든 행정부는 오바마 행정부의 선례를 따라 아시아 국가와 전략적, 경제적 거리를 좁히는 관여를 들고 나올 것이다. 동시에 중국에 대해서는 원칙과 가치를 기반으로 지역 국가들을 규합하여 제도적으로 중국을 압박할 것으로 보인다. CPTPP에 미국이 참여하든 아니면 과거 TPP와 같은 미국의 독자적 제도를 새로 추진하든 바이든 행정부는 지역의 경제와 무역 질서 형성에 관여할 태도를 취하고 있다. 따라서, RCEP을 미흡한 자유무역 질서로 규정하고 보다 진화된 무역질서, 경제질서를 미국이 제시한다는 태도를 보일 것이다. 지역 경제를 규정하는 제도와 원칙을 둘러싼 미국과 중국의 경쟁은 지속될 것으로 보인다.

 

결론 – 한국에 대한 함의는?

 
RCEP이 비준을 남겨 놓고 있기는 하지만 참여국가들이 모두 서명한 만큼 국가들 사이 정부차원의 작업은 일단락되었다. RCEP에 대한 서명이 끝나고 미국의 새 행정부가 출범하는 시기가 맞아 들어가면서 국내외의 관심은 CPTPP로 쏠리고 있다. 국내에서 RCEP 서명 이후 CPTPP 가입에 관한 논의들이 자주 등장한다. 마침 정부도 2021년 초 CPTPP 가입을 적극 검토하고 CPTPP 회원국들과 가입을 위한 비공식 논의를 하겠다는 기획재정부의 입장을 내놓았다.25 한국의 RCEP과 CPTPP가입에 따른 경제적 효과와 그에 따른 한국의 이익은 이 분야에만 초점을 맞춘 별도의 논의가 필요하다. 한편 경제적 효과에 따른 논의 못지 않게 RCEP과 CPTPP는 외교안보 및 전략적 함의도 크다.

RCEP과 CPTPP에 대해서 고려할 때 미국과 중국의 대결, 그 속에서 미국을 선택할 것인 것, 중국을 선택할 것인가라는 양자택일의 관점을 넘어서야 한다. RCEP과 CPTPP를 중국과 미국 사이 선택이라는 단순한 사고 방식에서 접근할 것이 아니라 중견국인 한국의 지역에 대한 공헌이라는 관점에서 접근해야 한다. RCEP을 통해서는 주도 세력인 아세안과 함께 미-중 갈등과 코로나-19로 인해 위축된 개별 국가의 경제 상황과 지역 내 무역을 어떻게 회복시킬 것인가 고민하는 것이 바람직하다. 아세안과 함께 RCEP을 통한 역내 무역의 확대, 가치사슬의 재활성화를 주도적으로 이끈 한국이라는 위상을 세우는 것이 전략적인 관점에서 한국에 이익이 된다. 나아가 RCEP이 흔히 인식되는 것처럼 중국 주도로 지역에서 중국의 경제적, 전략적 영향력 확장을 위한 무대가 되지 않도록 회원국들과 공동의 노력으로 바람직한 방향설정을 위해 노력해야 한다.

CPTPP를 통해서는 미국의 대 중국 견제 전략에 한국이 동참한다는 관점을 벗어나야 한다. 뒤늦기는 했지만 한국이 CPTPP를 통해서 해야 할 일이 많다. 단순 무역 문제에 보다 집중하는 RCEP에 비해서 노동, 환경, 투명성, 반부패 등 규범과 가치 문제까지 포괄하는 CPTPP를 통해 한국이 지역의 바람직한 경제질서, 무역질서 나아가서는 지역질서를 세우는데 공헌한다는 전략을 취하는 것이 맞다. 한국은 수년전부터 글로벌 중견국임을 주장해왔다. 최근에는 비교적 성공적인 코로나 방역으로 상대적으로 덜 경제적 타격을 입으면서 일인당 국민소득이 G7국가인 이탈리아를 추월할 것이고 GDP 역시 세계 10위권 안에 들것이라는 예측도 나온다. 이런 한국의 위상은 자랑할 만하지만 그에 따르는 책임도 있다는 점을 명심해야 한다. CPTPP 등을 통해 지역의 경제, 무역질서와 지역 질서 전반을 세우고 주도해 나가는 역할도 이런 책임에 포함될 것이다.

 

부록 1. 지역 양자 FTA 현황 (서명 연도)

이재현_그림
* EPA: Economic Partnership Agreement
** CERTA: Closer Economic Relations Trade Agreement

 

본 문건의 내용은 필자의 견해로 아산정책연구원의 공식 입장과는 다를 수 있습니다.

  • 1. 산업통상자원부 보도자료. “세계 최대 자유무역협정(FTA)인 역내포괄적경제동반자협정(RCEP) 최종 서명” 2020년 11월 13일자.
  • 2. 실제로 RCEP 협상을 위해 만들어진 “RCEP 협상을 위한 기본 원칙과 목표”(Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership)을 보면 당초 참여한 16개 국가들 사이에 협상은 2013년 초에 시작해 2015년 말 끝나기로 되어 있다. ASEAN. 2012. “Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership” (https://asean.org/wp-content/uploads/2012/05/RCEP-Guiding-Principles-public-copy.pdf) 참조.
  • 3. Nikkei. 2019. “New Trump tariff hits Asian exporters dependent on US consumers” Nikkei Asia. August 3.; Ralph Jennings. 2019. “After Trump Rebuke, Vietnam Scrambles to Avoid US Trade Dispute” Voice of America. November 22.
  • 4. Asia Development Bank. 2020. Asian Development Outlook 2020 Update. Asia Development Bank: Manila.
  • 5. 예를 들어 Heng Swee Keat. 2009. “The global financial crisis – impact on Asia and policy challenges ahead,” Proceedings. Federal Reserve Bank of San Francisco. October. pp. 272-273.
  • 6. Chairman’s Statement of the 37th ASEAN Summit, Ha Noi, 12 November 2020. (https://asean.org/storage/43-Chairmans-Statement-of-37th-ASEAN-Summit-FINAL.pdf)
  • 7. ASEAN 웹사이트. 2020. “Joint Leaders’ Statement on The Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP)” (https://asean.org/joint-leaders-statement-regional-comprehensive-economic-partnership-rcep-2/)
  • 8. ASEAN. 2020. ASEAN Comprehensive Recovery Framework. P. 32.
  • 9. Ralf Emmers and John Ravenhill. 2011. “The Asian and global financial crises: consequences for East Asian regionalism.” Contemporary Politics. 17:2. pp. 134-135.
  • 10. 예를 들어 Ian Bremmer. 2019. “How Trump Gave China a Win on Trade in Southeast Asia” Time. November 7.; Julie McCarthy. 2020. “Asia-Pacific Nations Sign Huge Trade Deal With China While U.S. Sits It Out” NPR. November 17.; Keith Bradsher and Ana Swanson. 2020. “China-Led Trade Pact Is Signed, in Challenge to U.S.” The New Work Times. November 24.; Robert Ward. 2020. “RCEP Trade Deal: a geopolitical win for China” IISS Analysis. 25 November.; Salvatore Babones. 2020. “Cutting Through the Hype on Asia’s New Trade Deal” Foreign Policy. December 2.
  • 11. 이후로 계속 아세안, 아세안 의장국이 RCEP 협상을 챙기고 주도해왔다. 2012년 RCEP 협상 개시도 당시 아세안 의장국인 캄보디아의 수도 프놈펜에서였다. 개시부터 협상 타결까지 8차에 걸친 장관회의 중 1차례 (2020년 화상회의)를 제외하고 모두 아세안 국가에서 열렸으며, 2017년과 2018년의 1, 2차 RCEP 정상회의 역시 모두 아세안 국가에서 개최되었다.
  • 12. ASEAN. 2012. “Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership” (https://asean.org/wp-content/uploads/2012/05/RCEP-Guiding-Principles-public-copy.pdf) 참조.
  • 13. Rocky Intan. 2020. “What RCEP can tell us about geopolitics in Asia” The Interpreter. 1 December.
  • 14. Peter A. Petri and Michael Plummer. 2020. “RCEP: A new trade agreement that will shape global economics and politics” Brookings Institution – Order from Chaos. November 16. 또 Mari Pangestu and Peter Drysdale. 2019. “RCEP leverages political security through economic security” East Asia Forum. 6 October와 Lavender Au and Benjamin Wilhelm. 2020. “RCEP Is More of a Win for Southeast Asia Than China Alone” World Politics Review. November 18도 볼 것.
  • 15. 이재현. 2012. “전환기 아세안의 생존전략: 현실주의와 제도주의의 중층적 적용과 그 한계” 『동아연구』 31:1. 69-73쪽.
  • 16. Marty Natalegawa. 2018. Dose ASEAN Matter? A View from Within. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies. Pp. 85-108.
  • 17. ASEAN. 2019. “ASEAN Outlook on the Indo-Pacific” (https://asean.org/storage/2019/06/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf)
  • 18. RCEP 참여 국가들 사이 다른 양자 FTA들이 대개 2010년대 이후 형성된 것에 비하면 아세안과 양자 FTA는 2010년대 이전이다. 중국-뉴질랜드 FTA와 호주-뉴질랜드 사이 CERTA를 제외하면 아세안이 관여되지 않은 나머지 양자 FTA는 모두 2010년대 이후에 형성되었다.
  • 19. 예를 들어, Robert Ward. 2020. “RCEP Trade Deal: a geopolitical win for China” IISS Analysis. 25 November.; Oba Mie. 2020. “Signing of the RCEP and the Future Asian Order” The Diplomat. December 30.; The Economist. 2020. “Who gains from RCEP, Asia’s new trade pact?” The Economist. November 21.
  • 20. 예를 들어, Joshua Kurlantzick. 2020. “The RCEP Signing and Its Implications” Council of Foreign Relations -Asia Unbound. November 16.; Wendy Cutler. 2020. “RCEP Agreement: Another Wake-up Call for the United States on Trade” Asia Society Policy Institute. November 15.
  • 21. 정민정, 김예경. 2020. “역내 포괄적경제동반자협정(RCEP) 주요 특징과 향후 과제” 『NARS 현안분석』 제183호. 13쪽과 오수현, 라미령, 연원호. 2020. “역내포괄적경제동반자협정(RCEP)의 주요 내용과 시사점” 『KIEP 세겨경제 포커스』 3:36. 17쪽.
  • 22. Byron Chong. 2020. “The Trump administration’s record on Southeast Asia” Observer Research Foundation. September 23.; Ian Storey and Malcolm Cook. 2020. “The Trump Administration and Southeast Asia: Half-time or Game Over?” ISEAS Perspective. 2020-112. 7 October. 이런 신뢰의 추락은 비단 아시아에서뿐만은 아니다. Pew Research Center. 2020. “Trump Ratings Remain Low Around Globe, While Views of U.S. Stay Mostly Favorable.” January.
  • 23. BBC. 20020. “Biden vows to set ‘rules of the road’ on trade” BBC. 17 November.
  • 24. 커트 캠벨 지음. 이재현 역. 2000. 『피벗: 미국 아시아 전략의 미래』 서울: 아산정책연구원. 267-273쪽.
  • 25. 기획재정부. 2021. “2021년 기획재정부 업부모고 보도자료-기획재정부 업무보고” (https://www.korea.kr/news/pressReleaseView.do?newsId=156432601&call_from=rsslink)
IssueBrief_21_06

South Korean Outlook on the United States and ROK-U.S. Relations in the Biden Era

이슈브리프, 출간물, , , , , , ,

Introduction1

Americans have had their say about who will lead the U.S. for the next four years; but what do others around the world think about their choice? One survey prior to the U.S. elections suggests that favorability ratings for the U.S. were at a record low among traditional allies, such as the U.K., France, Germany, Japan, Canada, and Australia.2 More recent data suggests, however, that an overwhelming majority of people in a similar set of countries are quite optimistic about their outlook on the Biden administration.3

What does South Korea as one of U.S.’s closest allies in the Indo-Pacific think about the incoming administration in Washington? This question is both timely and critical given the emphasis that President Joe Biden has placed on multilateral engagement and cooperation with likeminded countries around the world. In order for the U.S. to lead, countries like South Korea must follow. But would these countries march to the U.S. drumbeat if public support for the new administration in Washington is lacking?

This issue brief aims to explore South Korean public perception about U.S. leadership under President Biden through a survey of South Koreans conducted during December 28~29, 2020. Our findings show that there is strong support for Biden and the U.S. The outlook on bilateral relations is also quite optimistic with 63% of the surveyed public believing that the situation in South Korea will improve under a Biden watch. As a point of comparison, nearly 69% thought that Trump’s performance during his term was less than satisfactory. The results also suggest some interesting policy implications as the public shows a strong preferential leaning for the United States in the U.S.-China competition as well as support for trilateral cooperation among South Korea, the U.S., and Japan.

 

Biden over Trump

One thing going for the incoming U.S. administration is strong support from both within and outside of the United States. In a survey conducted by the Pew Research Center during January 8~12 of this year, 64% of American voters expressed a positive opinion about Joe Biden’s conduct since he won the election in November.4 In contrast, the percentage of voters who rated Trump’s conduct since the election as fair or poor rose from 68% in November to 76% in January. In another survey conducted by the same outlet from November 12 to December 23 of last year, large majorities in Germany, France, and the U.K. expressed optimism about their country’s relationship with the U.S. under the Biden administration.5 Similarly, a large percentage of the European public also expressed confidence in Biden’s ability “to do the right thing in world affairs.” In a separate survey conducted by Ipsos, 48% of those surveyed from 24 countries around the world preferred Biden over Trump in the last election; only 17% preferred Trump over Biden.6

Our most recent survey of the South Korean public confirms these trends. While we saw a significant and steady decline in support for U.S. leadership after July 2019, our most recent survey indicates a turnaround after the November election. According to our average favorability measure, which is evaluated on a scale of 0 to 10 (0= not favorable at all, 10= very favorable), Donald Trump was rated as 3.44, whereas Joe Biden was at 5.89. It is worth noting that Trump’s favorability for the better part of his term was below neutral (5) except when it peaked after his meeting with Kim Jong Un in Singapore during June 2018 (5.16).

Figure 1. Favorability towards U.S., China and Their Leaders7 (0~10 point)

그림1

There were some notable differences by age as older respondents favored President Biden (50s: 6.31, 60+: 6.99) more so than younger ones; the same was not the case for Donald Trump. Ideological differences also seemed to matter for President Biden as the difference in favorability among progressives (5.60) and conservatives (6.20) were shown to be statistically significant.8

Table 1. Comparison of Favorability towards Trump and Biden9 (0~10 point)

표1

Given that 68.7% of the respondents rated Trump’s performance over the last four years as being less than satisfactory, the results we see above are not at all surprising. When asked for reasons as to why the respondent rated Trump’s performance as being less than satisfactory, 33.9% stated that they did not support his policy of marginalizing multilateralism and international order. 23.2% blamed Trump for the rise in social tensions and troubled race relations within the United States and 15.6% stated that Trump did not respond well to the COVID-19 pandemic. It is interesting that less than 20% of the respondents rated Trump’s performance poorly because of his handling of issues that are more directly relevant to South Korea’s interests. For instance, only 9.9% blamed Trump for his failure to make progress on U.S.-North Korea relations, and just 9.5% attributed rising tensions between the U.S. and China as the main reason for their negative assessment of Trump.

When respondents were asked about their views on the overall situation in and around the Korean Peninsula under Trump’s watch, 54.5% were negative and only 34.2% were positive. Progressives (44%) assessed Trump’s impact on the Korean Peninsula as being more positive than conservatives (31.1%) or moderates (27.6%), while conservatives (59%) and moderates (61.1%) were more negative than progressives (45.6%). The ideological divide may be linked to the fact that the South Korean progressives have favored Trump’s policies on North Korea and the alliance even though President Trump has been condescending in his public statements about South Korea. Even President Moon spoke very highly of Donald Trump over the past four years, suggesting at one point that President Trump deserved the Nobel Peace Prize for his work on ending the standoff between the U.S. and North Korea.

The clear preference for an incoming U.S. president in comparison to an outgoing one stands in marked contrast to 2016. Where data is available, President Obama’s average favorability among the South Korean public never dipped below neutral (favorability rating = 5.0) during his term. In fact, Obama’s favorability was at an all-time high as Trump was about to take office, while the latter’s favorability was half that of Obama at the time of Trump’s inauguration.10 This suggests that the South Koreans are potentially building up higher expectations about the next four years under Biden than under Trump.

It is important to point out, however, that this optimism does not pertain only to South Korea’s relations with the United States. We can see a similar rebound in President Xi Jinping’s overall favorability. Xi’s favorability in December is 2.86, which is significantly higher than the low recorded during July 2020 (1.63). One explanation for this change can be attributed to anticipated changes in U.S.-China relations under a new administration in Washington, as odd as that may seem to those who anticipate renewed tensions.

The rising favorability of these leaders is also coupled with an increase in the favorability of respective countries. For instance, the U.S. favorability is 5.99 which is comparable to the level last seen in July 2019. China’s favorability also rebounded but by a smaller margin (Jul 2020: 2.4 → Dec 2020: 3.25) than that of the U.S.. This suggests that the results of the U.S. election have impacted the South Korean public’s perspective on the individual personalities directly linked to the election outcome and the perspective on the U.S. as a nation, other stakeholders, such as China and its leadership.

 

Brighter Days Ahead

To delve deeper into the South Korean public’s outlook on the U.S. and ROK-U.S. relations, we asked a series of questions about how they saw the overall state of affairs in and around the Korean Peninsula under a Biden White House. For instance, when the survey respondents were asked whether they had a positive or negative outlook on the Korean Peninsula under a Biden presidency, 63% expressed that they were positive; only 25.9% were pessimistic. 72.5% of South Koreans also thought that U.S. influence will grow under a Biden leadership. Only 19.5% thought that this would not be the case. Interestingly, there was no noticeable variation across different demographic characteristics on these questions.

Similarly, the outlook on the ROK-U.S. bilateral relationship was overwhelmingly positive with 74.7% of the respondents expressing optimism and only 18.3% expressing pessimism. As a point of comparison, this figure is similar to 75.1% of the South Korean public that anticipated improved ROK-U.S. relations when President Obama was reelected in 2012. In contrast, 64% of the surveyed respondents felt that the ROK-U.S. bilateral relations would worsen after President Trump was elected in 2016.

Figure 2. Prospects for ROK-U.S. Relations11 (%)

사진2

When asked about the reasons, 42.6% thought that the bilateral relationship will improve due to improved cooperation among allied nations under a Biden watch. 18.4% cited a positive outlook on the Special Measure Agreement negotiations as their main reason. 18.1% stated that the value of ROK-U.S. alliance would grow due to growing U.S.-China competition. Finally, only 10% of those who expressed optimism about ROK-U.S. relations stated that their reason for doing so was due to the likelihood that the Biden administration would engage in a nuclear dialogue with North Korea.

Among those who expressed pessimism about the ROK-U.S. bilateral relations under a Biden presidency, 48.3% stated that they did so because they expected a change in the Biden administration’s approach to the North Korean nuclear issue. 23.7% stated that they thought that more heated U.S.-China competition would negatively impact ROK-U.S. relations. Approximately 12.2% stated that they are pessimistic about the bilateral relationship because Biden’s approach to the alliance will be a continuation of Trump’s policies.

When asked to name the most important issue on the agenda for the ROK-U.S. alliance, 25.3% cited North Korea (and related issues), 16.7% rated the SMA negotiations as the next most important issue followed by the U.S.-China trade war (13.5%), wartime operational control (OPCON) transfer (11.6%), military-to-military cooperation (i.e. joint exercises) (11.4%), cooperation on infectious diseases (10.6%), and climate change (3.6%). What this suggests is that the South Korean public is more concerned about outstanding traditional alliance-related issues rather than global challenges like climate change.

Figure 3. Important Issues for the ROK-U.S. Alliance12 (%)

사진3

This is not all that surprising if we consider the fact that the Korean media chatter on the ROK-U.S. alliance has focused mostly on bilateral issues. For instance, if we examine web keyword searches for “North Korea,” “SMA,” “U.S.-China trade,” “wartime operational control,” and “joint exercises,” the ordinal ordering of indexed search occurrence matches the ordering of relative frequencies we found in our survey data.

Figure 4. Web Keyword Search13

Oct 29, 2020 ~ Jan 26, 2021

사진4-

Feb 2, 2020 ~ Jan 26, 2021

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It is interesting to find, however, that the South Korean public maintains a more transcendent forward-looking vision of the bilateral relationship than in the past. When asked to choose what they thought about the future of ROK-U.S. alliance, 66.3% of the respondents stated that the alliance should be built on principles such as “democratic ideals, human rights, and universal values.” Only 28.8% of the respondents answered that the bilateral relationship should be limited to focus only on the North Korean security threat. When a similar question was asked in 2016, approximately 51.2% stated that the alliance should be based on universal values; 42.4% stated that the alliance should be limited to address the security challenges. What we see is a sizable increase (+15.1%p) of the public recognizing the importance of values in the bilateral relationship.

Figure 5. Future of the ROK-U.S. Alliance Should Be Based On…14 (%)

사진5

On the issue of Korea-China relations, 44% stated that they thought the relationship between Seoul and Beijing would improve while 41.3% stated that they thought the relationship would worsen. When asked about their preferences between China and the United States, however, 73.2% preferred to strengthen cooperation with the United States. Only 10.4% thought that South Korea should strengthen ties with China. 16.4% were undecided.

The survey respondents also believed very strongly that cooperation between South Korea, the U.S. and Japan needed to be strengthened (69.4%) in order to deal with the security challenges arising from the growing threats posed by North Korea and China. 69.6% also supported holding a trilateral ROK-U.S.-Japan summit (Oppose 18%). The support was especially strong amongst conservatives (76.7%) and moderates (71.4%) in comparison to the progressives (64.9%), who were twice as likely to oppose the idea of trilateral cooperation between South Korea, the U.S., and Japan.

 

Room for Improvements in Public Understanding

Our survey finding suggests that there may be some room to broaden the South Korean public understanding about issues of vital interest to the Biden administration. Within a day of occupying the Oval Office, for instance, President Biden had taken executive actions to recommit the U.S. to the Paris Climate Agreement and World Health Organization. Through his writing, Joe Biden has also expressed an interest in hosting the Summit of Democracies and earlier spoke of possibly renegotiating CPTPP.

Before asking whether the Korean public had any opinion about these matters, we wanted to see if the surveyed respondents had any prior knowledge about the “Summit of Democracies,” 49.8% state that they have heard of it but they do not know what it is. 19.7% stated that they have no knowledge of this issue. That is, nearly 70% of the South Korean public do not have adequate knowledge to form an informed opinion about this matter.

Table 2. Public Understanding on Summit of Democracies and CPTPP15(%)

표2

Similarly, 46.8% states that they have heard something about the Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP) but that they do not know what it is. 26.6% stated that they do not have any knowledge about this issue. Together, this accounts for over 73% of South Koreans surveyed that do not have adequate knowledge or understanding about the region multilateral trade agreement.

It is likely that these issues will draw more interest as the U.S. presses forward with President Biden’s commitments. But if the Biden administration seeks to have more buy-in from countries like South Korea, it would bode well for Washington to expand its public diplomacy and outreach on these kinds of issues. This is especially true as the Moon administration enters the last year of its term with the next presidential election scheduled for early 2022.

 

Conclusion

While the United States faces a two-front challenge of managing domestic problems (i.e. COVID-19, recession, and polarization) and restoring confidence in U.S. leadership on the global stage, the Biden era begins with some tail winds in the form of strong public support both at home and abroad. Our most recent survey confirms that there is genuine excitement and interest about the Biden presidency in South Korea. But high expectations require better than expected performance. Just as quickly as the South Korean public opinion has shifted in favor of the United States, the situation can also change for the worse. In the end, what matters is how the Biden administration utilizes the current positive momentum in its brand and image as it begins to engage with other countries around the world.

The Moon administration, on the other hand, must come to terms with the reality of South Korean public perception about the United States and the new leadership in Washington. This is especially true as the current government enters the lame duck period in which ROK-U.S. bilateral relations can weigh on the minds of South Korean voters in the coming presidential election. While North Korea is an important priority for the Moon administration, there are a number of unresolved issues with respect to the ROK-U.S. alliance (i.e. SMA and OPCON) which need to be addressed in 2021.

The South Korean public also appears to have a clear position on matters related to U.S.-China competition and ROK-U.S.-Japan trilateral cooperation, which are all informed by the reality of the regional alliance network. Provided that U.S.-China relations become more contentious, Seoul will need to prepare a clear position on these issues. This is due to the fact that the dispute over South China Sea, clean network initiative (i.e. Huawei), and regional security cooperation are all linked to the alliance and South Korean national interest as our survey suggests. Public opinion need not always be the sole guide for policy; but leaders should be duly informed of the political consequences of their decisions and the subsequent impact on their legacy. The people of South Korea have spoken.

 

Survey Methodology
Asan Survey

Sample Size: 1,000 respondents over the age of 19
Margin of Error: ±3.1% at the 95% confidence level
Survey Method: Random Digit Dialing (RDD) for mobile and landline phones
Period: December 28~29, 2020; see footnotes for additional dates.
Organization: Research & Research

 

The views expressed herein do not necessarily reflect the views of the Asan Institute for Policy Studies.

    • 1. The authors would like to thank Choi Kang, Park Jiyoung, Gil Rozman, and Eun A Jo for their comments and feedback on earlier versions of this paper. Standard caveats apply.
    • 2. “U.S. Image Plummets Internationally as Most Say Country has handled Coronavirus badly,” Pew Research Center. September 15, 2020.
    • 3. “British, French and German Publics Give Biden High Marks after U.S. Election,” Pew Research Center. January 19, 2021.
    • 4. “Biden Begins Presidency with Positive Ratings; Trump Departs With Lowest-Ever Job Mark,” Pew Research Center. January 15, 2001.
    • 5. “British, French and German Publics Give Biden High Marks after U.S. Election,” Pew Research Center. January 19, 2021.
    • 6. “Outside the U.S., Biden is the clear favorite,” Ipsos. October 23, 2020.
    • 7. Source: Asan Survey (Dates: Mar 21~22, Jun 18~20, 2018; Jan 7~9, Mar 19~20, Jul 9~10, Aug 19~21, 2019; Jul 15~16, Dec 28~29, 2020).
    • 8. There was a statistically significant difference for Trump’s favorability (t=3.538, df=980.879, p<.001) among males (3.73) and females (3.15).
    • 9. Source: Asan Survey (Dates: Dec 28~29, 2020). Independent t-test and ANOVA(F-test) with post-hoc (Scheffe) tests were performed for pairwise comparisons. Test statistics are as follows: Trump favorability (age F=9.501, df=4, p<.001; ideology F=15.191, df=2, p<.001), Biden favorability (gender t=.748, df=970, n.s.; age F=169.772, df=32.511, p<.001; ideology F=5.134, df=2, p<.05).
    • 10. Jiyoon Kim, Lee Jihyung, and Kang Chungku. “Trump Time: Koreans’ View of ROK-US Relations.” Issue Brief. The Asan Institute for Policy Studies. January 13, 2017.
    • 11. Source: Asan Survey (Dates: Oct 10~12, 2013; Nov 22~24, 2016; Dec 28~29, 2020).
    • 12. Source: Asan Survey (Dates: Nov 22~24, 2016; Dec 28~29, 2020).
    • 13. Source: Google Trend. The Y-axis is indexed to 100 where 100 is the maximum search interest for the period mentioned in South Korea (only). The searches were for Korean translation of the keywords listed, except for “SMA.”
    • 14. Source: Asan Survey (Dates: Nov 22~24, 2016; Dec 28~29, 2020).
    • 15. Source: Asan Survey (Dates: Dec 28~29, 2020).

아산정책硏, ‘South Korean Outlook on the United States and ROK-U.S. Relations in the Biden Era’ 이슈브리프 발표

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2021년 02월 10일
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아산정책硏, ‘South Korean Outlook on the United States and ROK-U.S. Relations in the Biden Era’ 이슈브리프 발표

 
아산정책연구원은 2월 10일(수), 제임스 김 선임연구위원∙강충구 책임연구원의 이슈브리프 “South Korean Outlook on the United States and ROK-U.S. Relations in the Biden Era”를 발표했다. 이 이슈브리프는 2020년 12월 28~29일 실시한 여론조사 자료를 분석한 결과로 한국인의 대미(對美) 인식과 한미관계 전망을 살펴보고, 그 결과가 갖는 정책적 함의를 제시했다.

먼저 바이든 미(美) 대통령(12월 당시 당선인) 호감도(0점= 전혀 호감이 없다~10점= 매우 호감이 있다)는 5.89점으로 트럼프(3.44점)보다 높았고, 미국 호감도(5.99점)와 비슷한 수준이었다. 이는 트럼프에 대한 평가가 부정적이었던 것과 관련이 있었다. 한국인의 68.7%는 트럼프가 지난 4년간 국정운영을 잘 못했다고 답했다(잘 했다 26.9%). 트럼프의 국정운영을 부정적으로 본 이들은 33.9%가 다자주의 등 국제질서를 무너뜨린 점, 23.2%는 인종차별 등 미국 내 갈등을 악화시켰다는 점 등을 이유로 들었다(‘코로나19 팬데믹에 잘 대응하지 못해서’ 15.6%, ‘북미대화에서 성과를 내지못해서’ 9.9%, ‘미중 무역분쟁을 심화시켜서’ 9.5%).

한국인은 바이든 행정부 출범 후 한반도 정세가 긍정적일 것으로 봤다. 63%가 한반도 정세가 좋아질 것으로 봤고, 나빠질 것으로 본 전망은 25.9%였다. 이 경향은 한국인의 한미관계 전망에서도 뚜렷하게 드러났다. 다수인 74.7%는 바이든 행정부 출범 후 한미관계가 좋아질 것으로 봤다. 나빠질 것으로 본 응답은 18.3%로 소수였다. 한미관계를 긍정적으로 내다본 이유로는 ‘미국이 동맹국과의 공조를 강화할 것 같아서’(42.6%)가 주로 꼽혔다(‘방위비분담금 문제가 해결될 것 같아서’ 18.4%, ‘미중경쟁으로 한미동맹의 가치가 높아질 것 같아서’ 18.1%).

한미동맹에 대해선 이를 민주주의, 인권 등 보편가치를 공유하는 가치동맹으로 발전시켜야 한다는 의견이 66.3%로 다수를 차지했다. 반대로 북한의 위협에 대한 안보동맹으로 한정해야 한다는 의견은 28.8%로 그 절반에도 미치지 못했다. 한미동맹을 안보동맹 이상으로 확장해야 한다는 뜻이었다. 이와 함께 한미동맹에 있어 중요한 현안을 물었다. 북핵 등 대북문제를 꼽은 비율이 25.3%로 가장 많았다. 다음으로는 방위비분담금 협상 16.7%, 미중 무역분쟁 문제 13.5%, 전시작전통제권 전환 11.6%, 주한미군 및 한미연합훈련 문제 11.4%, 코로나 팬데믹 등 전염병 대응 10.6%의 순이었다(기후변화 3.6%).

이번 조사에서 한국인은 미국과 한미관계에 대체로 긍정적이었다. 여기에는 다자주의 국제질서를 무너뜨린 트럼프 행정부에 대한 반감이 바이든 행정부 출범으로 인한 기대감으로 바뀐 탓도 있었다. 제임스 김 연구위원은 바이든 행정부 출범에 따라 달라진 국내 대미 여론의 기류를 정확하게 읽어야 한다고 지적했다. 또 한국인이 한미동맹을 가치동맹으로 확장하는데 동의했지만, 북핵을 포함한 대북문제를 한미동맹 주요 현안으로 꼽은 점은 주목해야 한다고 덧붙였다.

이번 조사는 아산정책연구원이 리서치앤리서치에 의뢰해, 유무선전화RDD로 전화인터뷰(CATI)를 실시했다. 조사대상은 전국 만 19세 이상 성인남녀 1,000명으로 표집오차는 95% 신뢰구간에 ±3.1% 포인트다.

*조사 관련 문의:
제임스 김 선임연구위원 02) 3701-7373, jjkim@asaninst.org
강충구 책임연구원 02) 3701-7343, ckkang@asaninst.org