남중국해 문제를 둘러싼 필리핀과 중국 관계에서 2024년은 가장 폭력적이고 위험한(violent and dangerous) 해였다.¹ 이 갈등은 2025년에도 이어질 것이지만, 양상은 다를 수 있다. 2025년 필리핀과 중국 사이 남중국해를 두고 벌어지는 갈등을 결정할 변수는 필리핀이나 중국이 아닌 미국, 더 정확하게는 트럼프 2기 행정부의 정책 방향이 될 것이다. 필리핀과 중국은 남중국해를 둘러싸고 벌어지는 전략적 상황에서 상수로 작용한다.² 유일한 변수는 트럼프 2기 행정부의 정책 방향이다. 아직 어떤 방향이 될 것이라는 예상은 이르지만 가능한 방향은 두 가지다. 미국이 남중국해에서 필리핀을 계속 지원하는 것과 미국이 필리핀에 대한 지원에 큰 관심을 보이지 않는 선택이 있을 뿐이다.

이 질문이 중요한 이유는 미국의 필리핀 지원이 인태 지역 전체의 전략적 상황에 큰 영향을 미치는 남중국해 갈등, 나아가 지역에서 힘의 균형에 지대한 영향을 미치기 때문이다. 미국의 필리핀에 대한 지원을 통해서 트럼프 2기 행정부의 동맹정책, 대 중국 정책을 가늠해볼 수도 있다. 더 나아가 이를 통해 동맹국가들은 어떻게 트럼프 2기 행정부와 협상을 할 것인지, 인태 지역 국가들은 지역의 안정을 위해 무엇을 해야 하는지에 대해서도 생각해볼 수 있다.

궁극적으로 미국의 지역 해양문제에 대한 관여가 어떻게 되든지 중견국인 한국의 역할이 확대되는 것은 필요하다. 지역 안보 문제에 소극적이었던 과거의 관성을 극복하고 중견국으로 책임을 다하는 동시에 한-아세안 협력 강화를 위해서도 한국의 적극적인 움직임이 필요하다. 이를 위해 동남아 국가와 해양협력에 더 자원을 투자해야 한다. 2025년 작성될 한-아세안 포괄적 전략 동반자관계 이행계획을 통해 이런 의지를 확인해야 할 것이다. 또한 잠재적으로 약해진 미국의 인태 지역에 대한 관여를 상쇄하고 지역규칙기반 질서를 강화하기 위해 지역 중견국들과 협력, 특히 해양 문제에 관한 협력을 한국이 주도적으로 추진할 필요도 있다.

 

필리핀이라는 상수 – 계속되는 중국에 대한 저항

 
2025년 남중국해 갈등에서 필리핀은 상수로 작용할 것이다. 필리핀의 전략적 태도와 의지가 크게 변할 이유는 없다. 2024년 필리핀은 중국과 갈등을 겪으며 크게 두 가지 방향으로 남중국해에서 필리핀의 주권 보호를 강화하려고 노력했다. 첫 번째는 필리핀의 해양력 강화를 추진했다. 두 번째로는 미국, 일본, 호주 등 중국의 영향력 강화를 경계하는 국가들과 안보협력을 강화했다.

전자의 대표적인 것이 2024년 1월 마르코스(Ferdinand Marcos Jr.) 대통령이 발표한 ‘리호라이즌(Re-Horizon) 3’ 계획이다. 필리핀 정부는 2013년부터 2029년까지 3단계에 걸쳐 국방력 강화를 계획했고 그 마지막 단계가 2024년 발표된 Re-Horizon 3이다. 이 계획으로 필리핀 정부는 해양력에 초점을 두고 국방력 강화를 위해 약 350억 달러의 예산을 배정했다. 필리핀 군은 이 예산으로 2029년까지 호위함, 초계함 등 함정과 미사일 시스템을 도입하고 레이더 기술, 해양 영역 인식, 감시 및 정찰, 정보 수집 능력을 강화할 계획이다.³

두 번째, 동맹 및 유사입장 국가와 협력도 2023~24년 사이 크게 강화되었다. 2024년 1월 발표된 ‘포괄적 군도 방어 개념(Comprehensive Archipelagic Defense Concept, CADC)’은 국방력 강화와 함께 동맹, 파트너 국가와 군사협력을 강조한다.⁴ 미국은 기존에 필리핀에 대한 방위물자 공여와 합동훈련에 추가로 2024년 미군이 남중국에서 필리핀 군의 감시, 정보 획득, 정찰 활동을 지원하는 ‘태스크포스 아융인(Task Force Ayungin)’을 구성했다.⁵ 동맹, 파트너 국가와 협력에서 가장 눈에 띄는 것은 일본이다. 2024년 필리핀과 일본은 상호 방문 협정(Reciprocal Access Agreement, RAA)을 맺었고, 4월에는 미국, 일본, 필리핀 정상 회의에서 안보협력을 포함한 인도-태평양 지역에서 포괄적인 협력을 하는 선언을 발표했다.⁶ 같은 해 5월 호주가 추가되어 ‘스쿼드(S-Quad)’라는 새로운 안보협력체로 발전했다.

이런 필리핀의 시도는 2025년에도 계속될 것이다. 몇 가지 장, 단기적 관점의 이유가 있다. 먼저 남중국해에서 중국과 갈등은 필리핀 입장에서는 양보 불가능한 주권의 문제다. 2024년 가장 갈등이 심했던 세컨드 토마스 숄(Second Thomas Shoal), 사비나 숄(Sabina Shoal)은 필리핀이 선언한 주권 영역 혹은 배타적 경제수역 내에 들어온다([부록 1] 참조). 필리핀 정부는 1997년 미국으로부터 들여온 시에라 마드레(Sierra Madre)라는 함정을 세컨드 토마스 숄 근처에 정박시키고 필리핀 군을 주둔시켜 필리핀의 주권 영역을 표시하는 수단으로 삼았다.⁷

중국은 오랫동안 이에 대해 별 문제제기를 하지 않았다. 그러나 2023년 들어 갑자기 이 함정에 주둔한 필리핀 군에 대한 보급을 방해하며 보급선을 고의로 충돌하고 물대포를 발사하는 등 필리핀 군의 보급작전을 방해하기 시작했다. 필리핀 입장에서 이런 중국의 행동은 필리핀의 주권 행사를 방해하는 일이다. 필리핀은 1992년 2개월 간 중국 해경과 대치 끝에 사실상 스카보로 숄(Scarborough Shoal)을 중국에 빼앗긴 경험이 있다. 이 사건은 필리핀이 중국의 9단선을 국제법정으로 끌고가는 계기가 되었고 2016년 국제상설중재재판소는 중국 9단선이 법적 근거가 없다는 판결 내렸다.

두 번째 이유는 국내정치와 밀접한 연관을 가진다. 남중국해에서 중국에 대해 필리핀 주권을 지키는 마르코스 정부의 비타협적인 태도는 대통령에 대한 지지, 마르코스 정부의 정통성 기반이 된다. 이전 로드리고 두테르테(Rodrigo Duterte) 정부는 상대적으로 미국과 거리를 두면서 중국으로부터 경제적 지원을 얻으려고 하는 등 중국에 적대적인 정책을 펴지 않았다. 마르코스 대통령은 두테르테 대통령의 딸인 사라 두테르테(Sara Duterte)를 부통령 후보로 세워 전임자의 인기를 자신에 대한 인기로 전환시키며 대통령에 당선되었다. 그러나 대통령에 당선된 이후 중국과 남중국해에서 갈등을 불사하지 않는 태도, 그 반대급부로 미국과 안보 협력을 강화하는 정책으로 전환했다. 이런 정책적 전환은 어느 정도 성공을 거두었고 국민의 지지를 받고 있다.⁸

더 단기적으로는 필리핀은 2025년 5월 중간선거를 앞두고 있다. 상원의 절반인 12명, 하원을 전부 새로 뽑는 5월 중간선거는 차기 대선이 예정된 2028년까지 마르코스의 잔여 임기를 안정적으로 끌고 갈 수 있는 출발점이 된다. 더욱이 현 대통령인 마르코스와 부통령인 사라 사이 갈등과 불화는 더 이상 함께 정부를 운영하기 어려운 상황에 이르렀다.⁹ 마르코스가 사라와 결별하거나 두테르테에 대한 지지 세력을 확실하게 누르고 정치적 우위에 서기 위해서라도 국내의 정치적 지지, 자신의 정통성에 대한 강화가 필요하다. 이런 단기적이고 정치적인 목적을 위해서라도 마르코스 정부는 남중국해에서 중국과 대결하는 자세에서 물러나기 어려울 것이다.

 

중국이라는 상수 – 지속되는 남중국해에서 자기주장 강화

 
필리핀과 마찬가지로 중국 역시 2025년 남중국해 분쟁에서 상수로 작용한다. 중국 역시 현재의 태도를 바꿀 가능성이 작다. 2025년은 물론이고 적어도 시진핑(Xi Jinping) 집권 시기 내에는 이런 중국의 태도가 변화될 것이라고 기대하기 어렵다. 몇 가지 점에서 남중국해에서 중국의 공세적 태도 유지의 원인을 찾을 수 있다.

첫 번째로 중국 역시 남중국해 문제를 양보할 수 없는 주권의 문제로 인식하고 있다. 시진핑 리더십 하의 중국은 명확하게 남중국해를 중국의 주권 영역으로 간주해왔다. 시진핑은 2015년 영국 방문 직전 인터뷰에서 “남중국해의 섬과 산호초들은 고대로부터 중국 영토였다. 이는 우리 조상들이 물려준 것이다. 중국인들은 남중국해에서 중국의 주권, 권리, 이익에 대한 침해를 용납하지 않을 것이다”라고 했다.¹⁰ 중국이 미국과 전략 경쟁을 벌이고 있는 상황에서 자신의 앞마당인 남중국해를 양보하게 되면 중국으로서는 돌이킬 수 없는 전략적 후퇴가 될 수도 있다.

두 번째로 중국은 현재의 간척 사업 및 군사화 전략으로 남중국해에서 성공을 거두고 있으며 그 연장선상에서 시간은 중국 편이라고 인식한다. 중국은 남중국해에서 군사적 충돌 외에도 이 지역을 해양 거점으로 만들기 위해 간척 사업과 군사화를 추진해왔다. 수 년간 지속된 이런 중국의 행동에 대한 비판에도 불구하고 실질적인 저항은 거의 없었다. 중국은 2013년부터 2016년까지 3년 동안 남중국해에서 약 13㎢(3,200에이커)의 새로운 땅을 간척했다. 이 간척 사업은 파라셀 군도(Paracel Islands, 중국명 시사군도)의 20개에 달하는 섬, 스프래틀리 군도(Spratly Islands, 중국명 남사군도)의 7개 산호초에서 진행되고 있다.¹¹

이런 중국의 간척 사업 뒤에 바로 따라 진행되는 작업이 군사화다. 중국의 남사군도 군사화는 수비 암초(Subi Reef), 미스치프 암초(Mischief Reef), 파이어리 크로스 암초(Fiery Cross Reef) 등에 집중되어 있다. 군대와 군사시설의 주둔을 위한 막사, 활주로, 격납고 등이 건설되었고 무기는 주로 대함 미사일, 대공 미사일, 대공포, 레이더 등이 배치되어 있다. 또한 전자전을 대비한 전파교란장치가 Mischief와 Fiery Cross Reef에 배치된 것으로 알려져 있으며, 이 지역을 중심으로 Y-8 정찰항공기, Y-9 조기경보기 등이 배치되어 있다([부록 2] 참조).¹²

세 번째로 남중국해에서 중국에 맞서는 국가들은 대응 수단이 많지 않다. 중국은 남중국해에서 회색 지대 전략(grey zone tactic)을 활용해왔다. 중국 정부의 지원을 받는 민병대(militia)가 남중국해에서 동남아 국가의 어선뿐만 아니라 해군도 상대하고 있다. 동남아 국가와 이를 지원하는 미국이 민간을 가장한 민병대를 대응하기에는 일정한 한계가 있다.¹³ 근본적으로 동남아 국가와 중국은 군사력에서 큰 차이를 보인다. 해군이나 해경 함정 수, 동원 가능한 항공기 숫자에서 큰 차이를 보이기 때문에 힘에서 앞선 중국의 행동을 쉽게 억제하지 못한다. 중국과 갈등을 하고 있는 몇몇 국가들의 해군력은 말할 것도 없고 아세안 10개국의 해군력, 공군력을 다 합쳐도 중국에 크게 열세에 놓여 있다([부록 3] 참조).

동남아 국가만의 힘으로 중국을 막을 수 없다면 미국과 동맹국들이 동남아 국가에 도움을 줄 수도 있다. 미국은 남중국해에서 중국의 행동을 비난하면서 지속적으로 ‘항행의 자유 작전(Freedom Of Navigation Operation, FONOP)’을 수행하고 남중국해 군사화 반대, 국제법에 따른 문제 해결을 주장해왔다. 미국은 2015년부터 2024년까지 약 10년간 거의 50차례의 FONOP을 실시했다. 일 년에 4~5차례 작전을 수행한 셈이다([부록 4] 참조).¹⁴ 이런 미국과 동맹 국가들의 힘의 과시에도 불구하고 빠르게 성장하는 해군력과 지리적 인접성을 앞세운 중국의 남중국해에서 활동을 억제하기에는 지금까지 큰 효과를 보지 못했다.

중국과 동남아 개별 국가 관계도 영향을 미친다. 현재 필리핀을 제외하고 남중국해 문제에서 중국에 강하게 대립각을 세우는 국가는 없다. 필리핀, 베트남, 말레이시아, 인도네시아, 브루나이의 영토 주장, 배타적 경제수역 주장이 중국의 9단선과 겹친다. 이 중 인도네시아는 영토 문제는 없고 배타적 경제수역 중첩, 이 수역 안에서 중국의 불법 어업을 문제 삼는다. 말레이시아는 영토가 겹치는 문제가 있지만 갈등을 낮은 수위에서 관리하려 한다. 베트남은 중국에 반발하지만 동시에 공산당 간 관계, 최근 합의한 외교, 국방, 공안 장관 ‘3+3 회의’ 등 채널을 통해 관계를 관리한다.¹⁵ 별도의 갈등 관리 채널이 없는 상태에서 중국과 강하게 대립하는 국가는 필리핀뿐이며 따라서 중국에게 압박의 타깃은 명확하다.

 

미국이라는 변수 – 두 가지 시나리오

 
남중국해의 갈등은 미-중 전략 경쟁에서 매우 중요한 요소 중 하나다. 중국은 남중국해를 자신의 영향권으로 포함시키고 이를 바탕으로 더 넓은 해양의 지배권을 확보하려 한다. 반대로 미국은 중국이 대양으로 나가는 출구, 인태 지역에서 더 큰 영향력을 행사하기 위한 출발점이 남중국해라고 보고 있다. 미-중 경쟁이란 관점에서 볼 때 남중국해에서 중국의 영향력 확장을 막는 것은 미국 전략에서 중요한 부분이다. 다만 남중국해 문제, 특히 2025년 남중국해 문제에서 미국이 상수가 아닌 변수가 되는 것은 트럼프 2기 행정부의 출범 때문이다.
 
Scenario 1: 남중국해 문제 관여와 필리핀에 대한 지원
 
트럼프 2기 행정부가 2025년 남중국해 문제에 대해 취할 수 있는 첫 번째 옵션은 ‘적극적 관여’다. 이는 남중국해에서 중국과 대립하는 필리핀에 대한 다양한 지원을 필수적으로 포함한다. 트럼프 2기 행정부가 남중국해 문제에 적극적으로 관여할 것이라는 예측은 다음의 근거에 기반한다. 먼저 트럼프 행정부는 남중국해 문제에 대한 관여, 이를 위한 필리핀에 대한 지원을 중국과 전략 경쟁의 수단으로 볼 수 있다. 무엇보다 트럼프 자신이 1기 행정부 시기부터 중국에 대해 지속적으로 비판을 해왔다. [부록 4]에서 보는 것처럼 FONOP은 바이든 행정부 시기보다 트럼프 1기 행정부 시기에 더 자주 실행되었다.

더욱이 방법론의 차이는 있지만 중국의 도전에 대해 단호하게 대응해야 한다는 초당적 합의가 미국 정가에 있다. 트럼프 2기 행정부는 중국 압박이라는 자신의 아젠다 실현을 위해 이런 폭넓은 합의를 최대한 이용할 것이다. 또한 중국에 대한 전략적 압박을 위한 미국의 인태 전략도 트럼프 1기 행정부에서 만들어졌다. 이런 점을 보면 트럼프가 동남아, 아세안 지역에 높은 우선순위를 두지 않아도 남중국해에서 중국에 대한 견제, 그 수단으로 필리핀에 대한 지원은 지속할 수도 있다.

두 번째로 2기 행정부 출범 이전부터 트럼프 진영에서 미국의 군사력, 특히 해군력에 대한 강조가 나오고 있다는 점도 남중국해 문제에 대한 미국의 관여 강화, 필리핀에 대한 지원 지속 혹은 강화라는 방향을 예측할 수 있게 한다. 이미 트럼프는 1기 행정부 시기였던 2020년 미 해군의 함정 수를 355척까지 늘리고 이를 위해 1,670억 달러의 예산을 30년간 배정하는 ‘30년 함정건조 계획(30-Year Shipbuilding Plan)’을 발표한 바 있다.¹⁶ 미 해군은 1988년 565척의 함정을 보유했는데, 이 숫자는 2015년 271척까지 줄었다가 2020년 302척으로 증가했다.¹⁷ 대통령에 당선된 직후인 2024년 11월에는 조선업 부문에서 한국과의 협력에 관해 언급하기도 했다.¹⁸

트럼프가 지명한 국방장관 지명자인 피트 헤그세스(Pete Hegseth)도 의회 인준 청문회 자리에서 1기 행정부의 30년 함정건조 계획을 추진할 예정이라고 하면서 “조선은 긴급한 국가 안보 우선순위”이고 “인준되면, 해군 장관과 획득 및 유지 담당 국방부 차관에게 조선 산업에서 우리의 능력을 키우고, 공급망 병목 현상을 제거하고, 해군 유지 보수, 수리 및 점검(MRO) 능력을 향상시킴으로써 단기 위험을 줄이는 조선 로드맵을 만들도록 지시할 것”이라고 했다.¹⁹ 이런 해군과 조선에 대한 강조는 직접적으로 미국의 남중국해 문제에 대한 관여를 언급한 것은 아니지만 미국 해군의 능력 증가, 그리고 이런 능력 증가가 남중국해에서 중국에 대한 압박, 이를 위한 필리핀에 대한 지원으로 이어질 가능성을 높인다.

트럼프 2기 행정부가 필리핀을 지원한다면 이는 기존 바이든 정부에서 필리핀과 만들었던 안보 협력 기반 위에서 전개될 것이다. 다만 차이는 바이든의 필리핀에 대한 안보 지원이 미국 주도의 지역질서 혹은 자유주의 국제질서 강화를 위한 큰 그림 하에서 전개되었으나 트럼프 행정부의 필리핀에 대한 지원은 더 단순한 도구적 성격을 띤다는 것이다. 또한 트럼프 하의 미국이 필리핀에 계속 관여하고 지원을 한다면 지역 동맹국인 일본, 호주에 지금 보다 더 많은 부담을 지게 할 가능성이 높다. 그 연장선상에서 지난 1~2년간 필리핀과 군사협력, 해양협력을 강화했던 한국에 기대 혹은 요구하는 바도 있을 것이다. 필리핀 해군력 강화를 위한 함정 및 교육훈련 지원 등을 한국에 요청할 수도 있다. 지역 동맹국들의 부담은 더 늘어날 수 있다.
 
Scenario 2: 미국 우선주의(America First)에 입각한 고립주의 혹은 거래
 
트럼프 2기 행정부의 남중국해 관여, 필리핀 안보에 대한 지원이 택할 수 있는 두 번째 경로는 무관심 혹은 철저한 거래에 입각한 관여다. 트럼프는 기본적으로 남중국해 문제에 대한 관여, 필리핀에 대한 지원과 미국의 이익, 특히 자신의 국내 지지 기반과 연결점을 찾기 어려울 것이다. 필리핀에 대한 미국의 지원이 하루아침에 전면 중단되기는 쉽지 않다. 바이든 행정부에서 보였던 높은 수준의 군사적 지원까지는 아니더라도 큰 비용이 들지 않는 외교적 수사를 통해 남중국해에서 중국 활동에 대한 견제는 지속될 가능성이 높다. 일정한 수준의 양자적 군사협력, 필리핀과 동맹 관계 정도는 유지될 수도 있다. 그러나 이런 통상적 수준을 넘어 바이든 정부에서 보였던 강력한 지원 혹은 그 이상의 행동은 기대하기 어렵다. 혹시라도 남중국해 문제, 필리핀에 대한 일정한 수준의 안보 지원에 나선다면 이는 철저한 계산 하에 내민 청구서를 필리핀이 받을 때 가능할 것이다.

트럼프 2기 행정부의 전반적인 대외정책은 미국의 이익을 우선한 고립주의로 갈 것이란 예상이 많다. 트럼프 2기 행정부는 남은 4년 동안 정책의 방향을 바꾸기 보다는 기존의 정책과 선거 과정에서 트럼프가 약속했던 것을 빠른 속도로 실현시키는 데 주력할 것이다. 재선의 기회가 없는 반면 하고 싶은 것이 많은 트럼프에게 4년의 시간은 짧을 수도 있다. 이런 연장선상에서 트럼프는 대외정책은 물론이고 주요 정책 결정을 맡은 자리에 자신의 충성파를 임명하고 있다.

트럼프의 미국 우선주의와 대외적 고립주의가 뿌리를 두고 있는 국내 정치적인 토양을 보면 이런 예상은 쉽게 이해가 된다. 트럼프는 국내적으로 미국의 쇠락한 제조업에 종사했던 중산층 노동자들의 경제적 좌절을 핵심 지지 기반으로 한다. 따라서 미국의 헤게모니 파워를 유지, 강화하는 대외정책, 미국의 글로벌 헤게모니와 우월성을 강화하는 정책은 미국의 추가적인 출혈만을 의미할 뿐이고 이런 겉보기에 좋은 대외정책이 미국의 제조업 부활이나 실직한 중산층에 가져올 실질적 이익은 없다는 기조 하에 트럼프 2기 행정부의 대외정책을 형성할 것이다.²⁰

이런 대외정책 방향과 트럼프 1기 행정부가 보여준 동남아에 대한 무관심이 겹쳐지면 동남아, 남중국해, 필리핀에 대한 안보 지원은 트럼프 2기 행정부에서 뒷전으로 밀려나기 쉽다. 트럼프 1기 행정부가 동남아에 관심을 보이지 않고 나아가 아세안 주도의 다자협력을 무시하는 태도를 보였다는 점은 이미 잘 알려져 있다.²¹ 2기 행정부에서 이런 동남아에 대한 무관심이 바뀔 것이라고 예상할만한 단초는 아직 보이지 않는다.²² 동남아 지역을 미국의 편으로 끌어들이고 인태 전략을 강화하는 것보다 몇몇 동남아 국가들이 대미 무역흑자국 중에서 상위에 올라 있다는 점이 트럼프의 흥미를 더 끌 수 있다. 2024년 약 900억 달러의 무역흑자를 본 베트남을 선두로 미국 시장에서 아세안 국가들은 약 2천억 달러의 무역흑자를 보고 있다.²³ 이를 종합하면 트럼프 2기 행정부에서도 동남아에 대한 정책은 별반 다르지 않을 것이라는 견해가 많고 오히려 경제적으로 동남아의 부담은 늘어날 것이라고 예상한다.²⁴

남은 가능성은 중국과 전략 경쟁에서 남중국해와 필리핀의 중요성이다. 남중국해 문제에 대한 미국의 관여, 필리핀에 대한 안보적 지원을 통해 남중국해에서 중국을 강하게 압박하는 정책이 중국과의 전략 경쟁에서 미국이 궁극적으로 승리하는 데 결정적이라면 트럼프는 미국의 지출을 감수할 가능성이 있다. 그러나 눈에 보이는 재정적 지출에 대한 반대급부로 멀고 먼 남중국해 지역에서 미국의 영향력 강화, 중국의 영향력 억제라는 것에 트럼프의 정책 노선이 얼마나 관심을 보일지는 미지수다. 오히려 미국의 재정적 자원을 아끼면서 남중국해와 아세안 지역을 중국의 영향권으로 인정하고 그 대신 중국으로부터 경제적 양보를 얻어 내는 데 더 관심을 가질 수도 있다.

필리핀이 미국의 지속적인 안보 지원을 얻어 남중국해에서 중국을 상대하려 한다면 트럼프는 극단적인 거래주의적(transactional) 태도, 즉 필리핀에 청구서를 내밀 수도 있다. 필리핀이 트럼프 2기 행정부에 바이든 행정부에서 보였던 혹은 그 이상의 안보적 보장을 원한다면 트럼프 2기 행정부는 필리핀에 상응하는 경제적 보상을 요구할 수도 있다.²⁵ 미국은 2024년 9개의 필리핀 내 기지 인프라 건설 예산을 1억 2,800만 달러로 잡았다. 연간 교육 및 무기 이전을 포함해 필리핀 국방력 강화에 추가적으로 5억 달러를 지출하고 있다.²⁶ 필리핀 내 기지에 미군을 배치하거나 필리핀 군과 양자 훈련하는 데 소요되는 비용도 있다. 2024년 발리카탄(Balikatan), 사마 사마(Sama Sama), 카만닥(Kamandag) 등 양자 훈련에 약 1만 5천명의 미군이 참여했다. 이런 비용 전체 혹은 일부가 미국이 남중국해 문제에서 필리핀을 지원해주는 대가로 필리핀에 청구될 수도 있다.

직접적으로 군사적인 비용 부담뿐만 아니라 추가적으로 미국은 필리핀을 경제적으로 압박할 수 있는 수단도 많다. 필리핀은 2022년 미국 시장에서 약 100억 달러의 무역 흑자를 보았다. 약 10년전인 2013년에 비해 무역 흑자가 거의 두 배 늘어났으며 꾸준히 증가하는 추세에 있다.²⁷ 트럼프가 관세 압박을 하기 좋은 포인트다. 나아가 미국 내 필리핀 이주노동자는 2021년 기준 200만 명에 달한다. 이들이 2023년 필리핀 본국으로 보낸 송금액은 372억 달러에 달하며 이는 필리핀 GDP의 2%에 해당하는 금액이다. 필리핀 입장에서는 엄청난 국가 수입원이다.²⁸ 이런 상황에서 필리핀에 대한 관세 압박, 필리핀 이주노동자의 추방 등은 트럼프 정부가 필리핀에 압력을 넣거나 거래를 할 때 좋은 수단이 된다.

 

위기를 기회로 바꾸기 위한 한국의 적극적 노력 필요

 
2025년 남중국해 갈등 상황은 큰 변함이 없을 것이다. 당사자인 필리핀과 중국의 전략은 이전과 크게 다르지 않고 긴장관계는 지속될 것이다. 영향력을 확대하려는 중국과 주권에 대한 침해를 막으려는 필리핀은 상수다. 미국 트럼프 2기 행정부의 출범이 유일한 변수가 된다. 남중국해에서 중국의 영향력 확장을 막는 방식으로 중국을 압박하는 것이 자신의 정치적 이익에 도움이 된다면 트럼프 행정부는 남중국해 문제에 더 관여할 것이고 필리핀에 대한 지원도 유지할 것이다. 그러나 트럼프 1기 정책 방향, 대외정책이 국내 문제에 종속되는 트럼프의 정책 방향을 본다면 미국의 남중국해 관여, 필리핀에 대한 지원은 크게 약화될 가능성이 크다. 필리핀이 미국의 지원을 계속 원한다면 큰 비용을 감당해야 할 것이다.

미국의 남중국해 관여, 필리핀에 대한 안보 지원 여부는 트럼프 2기 행정부의 인태 전략, 지역 전략, 그리고 동맹 전략이 어떻게 펼쳐질 것인가를 가늠해볼 수 있는 하나의 척도가 된다. 트럼프 2기 행정부가 남중국해 문제에 더 관여하고 필리핀에 군사적인 지원을 계속한다면 인태 지역에 대한 미국의 동맹정책이 기존 미국의 정책에서 크게 벗어나지 않을 것이라 예상할 수 있다. 기존 인태 지역의 동맹, 파트너 국가와 협력이 단절되거나 크게 손상되지 않고 유지된다는 의미다. 트럼프 행정부의 동맹에 대한 깊은 신뢰 때문이 아니라 중국에 대응하기 위한 수단으로 동맹, 인태 전략을 활용하려는 목적이 클 것이다.

반대로 남중국해 문제 관리와 필리핀에 대한 군사 지원에 큰 관심을 보이지 않는다면 더 넓은 범위에서 동맹에 대한 무시, 동남아를 포함한 인태 지역에 대한 미국의 관여 약화를 예상할 수 있다. 미국의 인태 전략, 지역 동맹국에 대한 전략의 대폭적인 수정이 예상된다. 트럼프 2기 행정부에서 다시 반복되는 미국의 동맹에 대한 경시, 지역에 대한 무시와 그에 따른 정책적 파장에 대비가 필요하다. 한국 입장에서는 단순하게 한미 동맹을 넘어 미국의 전반적인 동맹 정책 방향 수정, 동맹에 대한 무시는 지역 규칙 기반 질서, 지역의 힘의 균형에 매우 부정적 결과를 초래할 수 있다.

2025년 남중국해 문제와 관련해 미국이 어떤 방향으로 움직이든 결론적으로 한국 입장에서는 부담이 증가할 것으로 예상된다. 미국이 남중국해와 동남아에 대한 관여를 유지할 경우 미국은 남중국해에서 필리핀이 중국을 상대하는 데 지역 동맹국가들이 일정한 기여를 하도록 요구할 가능성이 높다. 부담을 나누어야 하는 지역 동맹국에는 한국도 포함된다. 기존 한국이 필리핀과 하는 군사협력, 해양협력 규모 확대 압력이 작용할 수 있다. 지역 동맹국과 필리핀에 대한 지원 협력을 늘려야 할 수도 있다. 두 가지 모두 그에 따른 비용뿐만 아니라 전략적 부담이 수반된다.

반대로 미국이 관여를 줄이면 인태 지역 규칙기반 질서 유지를 위해 지역 중견국들이 필리핀을 지원해야 한다는 주장이 힘을 얻을 수 있다. 미국의 관여 감소는 남중국해에서 필리핀의 약화, 중국의 영향력 강화를 넘어 지역의 규칙 기반 질서를 위협할 수 있다. 지역 규칙 기반 질서의 약화는 한국을 포함한 대부분 지역 국가의 국가 이익에 부정적으로 작용한다. 따라서 지역질서 유지는 지역 국가들, 더 구체적으로 지역 중견국의 부담으로 돌아올 것이고 이는 미국이 축소한 만큼, 혹은 그 이상으로 남중국해에서 필리핀을 지원해야 하는 것을 포함한다. 극단적인 경우 미국이 중국과 세력권을 나누어 동북아를 포함한 태평양 연안까지만 미국 세력권으로 하고 동남아, 인도양을 중국의 영향권으로 인정할 수도 있다. 그러나 한국을 비롯한 지역 중견국 입장에서 동남아, 인도양, 인태 지역은 안보, 경제적으로 묶인 하나의 단위이고, 미국과 전략적 입장이 다를 수도 있다. 이 가능성에도 한국은 대비를 해야 한다.

두 가능성 모두 한국의 부담을 증가시킨다면 오히려 한국은 이런 도전을 기회로 바꿀 수 있게 적극적 태도를 취하는 것이 바람직하다. 특히 미국이 남중국해를 포함해 인태 지역에 대한 관여를 줄인다면 한국이 역할을 할 수 있는 공간은 오히려 늘어난다. 지역 질서와 해양 문제 관련해 일본, 호주, 인도 등 지역 중견국들 사이 협력을 한국이 주도적으로 이끄는 것이 수동적으로 따라가는 것보다 바람직한 선택지다. 트럼프 2기 행정부 출범을 앞두고 이미 일본, 호주 등에서 지역 중견국 사이 지역 규칙 기반 질서를 유지하기 위한 이니셔티브가 필요하다는 목소리가 있다. 여기에 한국도 함께 해야 한다.

한-아세안 관계에 있어서도 한국은 기회를 찾을 수 있다. 2025년 한국은 아세안과 한-아세안 포괄적 전략 동반자관계 이행을 위한 행동계획(Plan of Action, PoA)에 대해 논의해야 한다. 이 PoA의 정치 안보 부문 협력 중 해양협력에 관한 사항들을 대폭 강화하는 것도 지역 해양 문제에서 한국의 존재감을 강화하고 아세안에 대한 협력의지를 보여주는 좋은 방법이다. 한국의 인태 전략과 상관없이 지역의 중요 안보 사안에 있어 한국은 소극적이라는 평가를 많이 받고 있다. 지역 해양안보 문제에 있어 한국이 적극적인 관여를 하고 역할을 하는 것은 지역 안보 문제에 한국이 소극적이라는 인식을 바꾸는 출발점이 될 수 있다. 아세안과 협력에서도 경제, 사회문화 부문 협력에 비해 뒤떨어진 안보-전략적 협력을 강화하는 출발점이 될 수 있다.

외교부, 해군, 해경을 중심으로 인도네시아, 필리핀, 말레이시아, 베트남 등과 이미 협력을 위한 제도들이 만들어져 있고 일부 협력이 진행되고 있다. 외교부가 실시하는 필리핀, 베트남과 해양협력 대화가 있고, 해군, 해경 차원에서도 동남아 국가의 해군, 해경의 역량 강화 및 지원 사업을 실시하고 있다. 이런 기존의 틀을 강화하는 동시에 2025년에는 이런 협력을 통해 가시적인 성과를 도출해야 한다. 이를 위해서는 2025년 작성하는 행동계획에 협력의 강화와 가시적 성과 도출을 위한 구체적 계획을 명시할 필요가 있다. 또한 한국 단독으로 협력을 진행하는 것과 병행해 지역별 유사입장국 해군, 해경과 협력적으로 동남아 국가들의 해군력, 해경력을 강화하는 방안도 모색하고 때에 따라 이를 한국이 주도할 필요가 있다. 이는 동남아 국가에 대한 지원이 될 뿐만 아니라 지역 중견국과 전략적 협력을 강화하는 계기로 작용할 것이다.

남은 과제는 중국과의 관계다. 한국의 지역 전략 및 안보 문제에 대한 관여 즉, 지역질서 강화 노력, 필리핀 지원을 포함한 남중국해에서 활동이 늘어나는 것은 잠재적으로 중국과 관계에 대한 함의가 있다. 일차적으로 이 위험은 중국과 양자 관계로 관리해야 하고 이를 위해 중국과의 대화 통로 확대 및 관계 개선이 선행되어야 한다. 대화가 단절된 관계에서는 문제를 풀 수 없다. 중장기적으로 지역안보 문제에서 강화된 한국의 역할이 중견국으로 지역의 평화와 안정에 기여하는 한국의 책임이라는 점을 명확히 해야 한다. 필리핀에 대한 지원도 필리핀의 주권 보호를 위한 것이지 특정 국가를 적대시하는 것이 아니라는 입장을 명확히, 그리고 꾸준히 견지해야 한다. 한 국가의 주권 불가침 문제는 중국의 ‘인류운명공동체’ 주장에도 명시된 평화공존 5원칙과도 부합한다. 중국의 반발을 회피하는 것이 능사는 아니다. 한국은 한국의 전략적 입장과 이익이 있고 이는 중국, 미국 등 강대국을 포함한 어떤 국가에 대해서도 똑같이 적용된다는 점을 확실히 인식시켜 나가야 한다.

 

[부록 1] 남중국에서 중첩되는 주권 영역과 배타적 경제수역

출처: Helena Legarda, et. al. 2024. “MERICS China Security and Risk Tracker 02/2024.” MERICS. June. (https://merics.org/de/tracker/merics-china-security-and-risk-tracker-022024)
 

[부록 2] Mischief Reef의 간척과 군사화 – 2014년과 2020년의 차이

출처: “Mischief Reef.” Asia Maritime Transparency Initiative.
 

[부록 3] 아세안 10개국과 중국의 해•공군력 비교

출처: 이재현. 2023. “최근 동남아 군비 증강의 이해: 최소한의 군사적 대응능력 확보 의지.” 아산정책연구원 이슈브리프 2023-15.
 

[부록 4] 미국의 남중국해 항행의 자유 작전 (2015-2024)

출처: Hu Bo. 2023. “Feature-challenge Freedom of Navigation Operations and the Major Agendas of U.S. Policy toward China.” SCSPI Analysis. June 23. 바탕으로 재구성