한국의 방위산업이 “글로벌 방산”의 여정에 들어서고 있다. 윤석열 정부는 폴란드, 호주, 사우디아라비아, 아랍에미리트(UAE) 등 주요 방산계약의 성공적인 수주를 바탕으로, 2027년까지 한국을 “세계 4대 방산수출국”으로 만들겠다는 포부를 발표했다.¹ 한국의 반도체, 자동차, 선박, 전자제품 등이 세계 시장에서 경쟁력을 갖기 시작한 것처럼, 이제는 세계 방산시장에서 “K-방산”의 존재감이 본격적으로 두각을 나타내고 있다. 한국은 세계 방산시장에서 유럽 및 미국 방산업체와 경쟁하는 국가가 되고자 본격적인 걸음을 내딛고자 한다.

반면, 이 여정에서 또 다른 길이 존재한다. 치열한 전략적 경쟁시대에서, 미국 주도의 집단 방위산업의 핵심 구성원이 되는 것이다. 윤 정부는 한미동맹의 대대적인 발전의 일환으로 “미국과의 방산협력”을 강화하고 있다. 2023년 11월 한미동맹 국방비전에서, 향후 30년 동안 양국이 “방위산업협력과 방산 공급망 탄력성을 최적화”하기로 약속하면서, 방산물자의 우선 납품을 보장하기 위해 공급안보약정(Security of Supply Arrangement; SOSA)을 체결했다.² 더 나아가, 현재 국가간 방산물자 조달에 대한 미국의 보호주의 정책 일부 예외를 적용하는 소위 “방위산업계의 FTA”인 국방상호조달협정(Reciprocal Defense Procurement; RDP) 체결을 추진 중에 있다.³ 최근 한국이 호주-영국-미국과의 협력(오커스; AUKUS)을 강화하기 위해 오커스 필러 2(AUKUS Pillar 2) 참여에도 본격적으로 관심을 가지는 것 역시 같은 맥락에서 볼 수 있다.

본 아산 이슈브리프는 이처럼 서로 다른 두 여정이 조화를 이뤄 한미 간 방위산업협력의 새로운 시대가 열릴 수 있을지 분석한다. 분석에 앞서, 먼저, 오늘날 동맹국 및 파트너 국가들과의 방위산업협력을 강화하고 있는 미국의 변화된 전략을 검토한다. 둘째, 미국의 전략 변화에 따라, 더욱 긴밀한 한미 방위산업협력 가능성을 논의한다. 셋째, 그럼에도 양국이 가지고 있는 방위산업 분야에서의 목표가 상이하기에, 넷째, 방위산업 분야에서 “자주국방과 동맹” 사이에서의 긴장을 줄이기 위한 세 가지 전략을 모색하는 것으로 마무리한다.

방위산업기지 “연합체(Federating)”의 시작

 
역사적으로 미국은 과거 나치 독일과 일본 제국을 상대로 군비를 압도함으로써 전쟁에서 승리했으나,⁴ 냉전 종식 이후 미국의 방위산업 기반은 쇠퇴기에 돌입했고, 오늘날 상황은 완전히 달라졌다. 중국의 군사 현대화가 세력균형에 급속도로 가까워졌고, 특히 중국의 함대 수는 미국보다 월등히 많으며, 조선업 역량을 지속적으로 강화해 나가고 있다. 또한 최근 러시아의 우크라이나 침공으로 인해 미국이 인식하는 주요 위협 국가들이 부상했다. 러시아는 2년 간의 전쟁 끝에 군사력을 완전히 재구성하고, 방위산업 기반의 핵심 군수품 생산량은 유럽 전체를 능가할 정도가 되었다.⁵ 심지어 북한의 탄도미사일과 300만 발의 포탄, 그리고 이란 드론까지 우크라이나에 위치한 러시아 군에 이전하면서 현 세계에서 새로운 군비 경쟁이 대폭 확대되고 있다.⁶

이에 바이든 행정부는 본격적으로 동맹국 및 파트너 국가들과 함께 새로운 주요 방위산업 이니셔티브를 발표함으로써 수년간 지켜온 기술 공유 보호주의를 깨뜨리고 있다. 특히 인도-태평양 지역에서 전례 없는 방위산업협력 조치를 취하고 있는데, 대표적으로 2021년 호주가 오커스 파트너십 일환으로 재래식 무장 핵추진 잠수함을 확보할 것이라는 사실을 발표한 것이다. 핵추진 기술은 오랜 시간 “미국의 보석”이라고 불리울 만큼, 미국이 주요 동맹국과도 공유하기를 거부했던 주요 군사 기술이다.⁷ 호주는 잠수함과 장거리 폭격기를 포함해 미군이 호주 영토를 사용할 수 있도록 상당한 접근권을 부여하고, 미국 잠수함 산업 기지에 30억 달러를 지원하기로 약속했고, 그 결과, 2032년 최소 3척의 버지니아급 잠수함이 호주로 인도될 예정이다.⁸

일본도 마찬가지로, 미국의 방산물품 수출에 대한 오랜 금기를 깼다. 1990년대 FSX 전투기 프로그램 역사를 살펴볼 때, 일본은 미국과의 방위산업협력에서 파란만장한 역사를 극복했다.⁹ 또한 최근 2024년 4월 미일 공동성명에 따르면, 이제 양국이 “미사일 방어와 같은 새로운 능력을 공동 개발 및 공동 생산을 모색하는 새로운 방위산업협력을 강화”하기로 약속했다. 심지어 바이든 행정부는 미 해군 함정과 미 공군 항공기의 공동 유지에 대해 일본과 협력하겠다는 의지를 확고히 밝혔다.¹⁰

물론 호주의 경우, 방위산업 생태계는 미국과 유럽을 중심으로 한 다국적 방산업체가 주도하고 있다. 호주는 미국과 경쟁할 수 있는 대규모 방산기업이 없고, 미국의 최대 무기 구매국 중 하나로 자리매김했다. 또한 일본은 “무기 수출3원칙”에 따라 공산권 국가, UN 결의에 의하여 무기 수출이 금지된 국가, 그리고 국제분쟁의 당사국이나 분쟁이 발생할 우려가 있는 국가에 무기를 수출하지 않는다는 법안이 존재한다.¹¹ 더욱이, 호주와 일본은 중국에 대한 명확한 위협인식을 갖고 중국의 군사적 위협에 대응하기 위해 방산기지를 동원하고 있는 반면, 한국은 여전히 북한에만 초점을 맞추고 한반도 분쟁에만 필요한 역량을 확보하다고 있다는 차이가 존재한다.

“방산 FTA” 체결을 위한 상호 신뢰 강화 전략

 
지금까지 한미 방위산업협력은 양국 정부가 함께 운영하는 협의체를 통해 진행되어왔다. 1970년대 말 한미 양국이 안보협력위원회(Security Cooperation Committee; SCC)를 최초로 발족하며 무기 이전 협의를 시작했다. 이후 1980년대 후반부터 방산기술협력위원회(Defense Technology and Industrial Cooperation Committee; DTICC)가 운영되면서 양국 간 공동연구 사업이 진전되었다. 2000년대를 거치며 방산기술보호협의회(Defense Technology and Security Consultative Mechanism; DTSCM)를 통해 양국은 기술보호와 전략적 협력이라는 새로운 과제를 모색하게 되었다. 단순히 무기 획득과 기술 이전을 넘어 기술 정책과 제도를 나누는 영역으로 확대된 것이다.¹²

최근 제24회 한미통합국방협의체에서 “양국은 첨단기술 개발을 위한 협력이 각각 방위산업 기반 강화를 위한 공동의 노력에 도움이 된다는 점에 동의했다”고 밝힌 바 있고,¹³ 양국은 이미 소형 로봇, 항공우주, 첨단 항공기 등 일부 방산분야에서 협력하고 있다. 특히 윤 정부 하에서 한국은 미국과의 방위산업협력 강화를 위한 여러 협정 체결을 모색해왔다. 먼저, 2023년 11월 방산 관련 주문 우선 납품을 요청할 수 있는 SOSA가 체결됐다. 해당 성명에는 “각 참여국이 방산 물품 지원을 우선적으로 제공할 계획”임이 명시돼 있다.¹⁴ SOSA는 주요 무기 부품이나 자재에 대한 공급망 위험뿐만 아니라, 우크라이나 및 이스라엘과 같은 다른 미국 파트너국들에게 제공하는 재고 문제까지 다루고 있다.

두 번째로, 한미 양국은 RDP 협정의 최종 서명을 추진 중에 있다. 2022년 5월 회담을 시작으로, 무기 이전과 군사 능력의 공동 개발 및 공동 생산에서의 장벽을 줄이고자 RDP 체결을 추진해왔다.¹⁵ 예를 들어, 미국과 호주 간의 RDP 협정에 따르면 “상대방 정부의 국가에서 생산한 공급품 조달에 대한 장벽을 감소할 것”을 약속했다. 이처럼 윤 정부는 양국 무기수출에 대한 장벽을 완화하고자 이른바 “방위산업계의 FTA”인 RDP 체결을 촉진하고자 한다. 이로써 한국은 방위산업 공급망에서 미국과의 협력을 강화해, 향후 오커스 필러 2 참여에도 한걸음 가까워질 수 있기를 희망한다.

과거 RDP 체결 초기에는, 당시 방산교역 불균형에 대한 유럽 국가들의 불만을 상쇄하기 위해 우선적으로 이행되었으나, 현재 미국은 RDP를 안보협력 정책의 일환으로 활용하고 있다. 1960-70년대 전통적인 우방국 및 서유럽 국가들을 시작으로, 현재 총 28개국과 RDP를 체결하고 있으나, 무기 수출 점유율 세계 10위를 차지하는 미국의 주요 동맹국인 한국은 여전히 체결 추진에만 머물러 있다. 여기서 한국은 미국 의회와의 신뢰를 강화하는 것을 핵심으로 삼아야 한다. 미국 의회는 한국과의 방위산업협력을 긴밀하게 추진하는 데 중요한 역할을 해왔다. 특히 한국을 “NATO Plus Five” 국가로 더 높은 등급의 무기 구매자로 인정했는데, 이로 인해 대외군사판매(Foreign Military Sales; FMS) 미보고 기준이 더 높은 호주, 이스라엘, 일본, 뉴질랜드와 동일한 등급의 무기 구매자로 인정될 수 있었다.¹⁶ 이제는 RDP의 최종적인 체결을 통해, 미국의 방위산업 파트너로서 한국의 신뢰성을 입증하는 것이 하나의 방법이 될 것이다.

표1. 미국의 RDPs 체결 국가

한미 간 열망(Ambitions)의 “조화(Reconciling)”

 
한미 간 방위산업협력을 강화하기 위해서는 먼저 각국의 이해관계를 조정해야 한다. 먼저, 바이든 행정부에게 한국과의 방위산업협력은 “통합억지” 차원에서 동맹의 역할론이 부상한다.¹⁷ 동맹의 가치가 폭넓은 공동 노력에 기여하는 것으로 결정되는 것이다. 예를 들어, 윤석열 정부가 우크라이나 전쟁을 위해 자국 155mm 포탄 50만 발을 미국으로 이전해 자체 비축량을 보충하도록 승인한 것으로 인해 한국의 방위산업 역량 가치가 확실히 입증되었다.¹⁸ 같은 맥락에서, 미국 해군장관이 한국에 방문해 조선소에 많은 관심을 가지는 것 역시 동맹차원에서 잠재적인 공동 유지 역할을 기대하는 것으로 해석된다. 미국은 이미 일본과 MRO(Maintenance, Repair, Overhaul; 유지보수, 수리, 운영)를 시작했고, 이제 한국 조선소를 탐색해 MRO 시장 진출의 길을 열어주고자 한다.

둘째, 바이든 행정부는 한국 방위산업체를 미국과 더욱 긴밀한 파트너십으로 묶어 자국의 방위산업이 세계시장 점유율을 잃을 가능성을 줄이고자 한다. 예를 들어, 2008년부터 2016년까지 한국의 전체 해외 군수품 구매 중 약 75%가 미국 기업의 FMS 및 상업 판매였다. K-방산 수출 의제의 성공을 위해 한국은 계속해서 미국 방산 물자의 최대 구매자로 남을 것이다.¹⁹ 즉, 바이든 행정부는 한국 기업이 방산 시장에서 미국 기업과 직접적으로 경쟁하는 것을 지켜보기보다, 이들 기업이 미국과 파트너가 되고 협력하는 것을 장려하는 데 집중하고 있다.

반면, 윤 정부가 추구하는 목표는 두 가지이다. 첫째, 미국과 더욱 긴밀한 방위산업협력을 강화함으로써 호주와 일본과 같은 유사한 지위와 영향력을 가지기를 기대한다. 이는 일본이 오커스 국가와의 협력을 강화하겠다는 최근 발표 이후, 첨단 방위기술협력을 위한 오커스 필러 2에 참여하고자 하는 한국 고위 관리들의 발언에서 분명하게 드러난다.

둘째, 윤 정부는 미국과의 방위산업협력은 미국 내 보호주의를 완화하는 데 도움이 될 것이라 믿고 있다. 한국 기업들은 오랜 기간 세계 최대 방산시장인 미국에 진출하기 위해 노력해왔으나, 미국 내 법률로 인해 제한을 받아왔다. 예를 들어, 미국산우선구매법(Buy American Act; BAA)은 대공황에 대응하여 1933년에 처음 제정되었으나, 현재 미국에서 다시 강화되는 추세이다. 미국 의회는 미국산 부품의 최소 55%를 자국산 물품으로 포함하도록 강제하는 할당량을 늘리고 있으며, 이러한 법률적 할당량은 2024년에 65%, 2029년에는 75%로 증가할 예정이다.²⁰ 심지어 존스법(Jones Act), 반스-톨레프슨법(Byrnes-Tollefson Act) 등 다른 미국 법률로 인해 한국이 미국에 방산품목을 수출하거나, 자국 조선소에서 미국 군함 수리를 돕는 것이 어려워졌다. 따라서 한국은 RDP 우선 체결을 통해, 특정 BAA 조항에서 면제되어 미국 방위산업 시장에도 보다 자유롭게 진입할 수 있을 것으로 기대한다.

절충 방안에 대한 제언

 
이 같이 한미 간 상이한 전략에 따라 향후 동맹국으로서 오해를 방지하기 위해서는 확실한 관리가 필요하다. 이에 본 이슈브리프는 아래와 같은 세 가지 전략 절충 방안을 제언한다.

첫째, 양국은 방위산업에 있어 명확한 역할 분담을 통해 양국의 방위산업체 간 상호 보완적인 역할을 극대화하고, 경쟁업체가 되는 것을 최소화해야 한다. 관련해 미국 국방부의 인도-태평양 지역 내 MRO 계획을 제시하는 “2024 Regional Sustainment Framework”에 따르면, 미국은 국방체계에 통합된 공동 개발국과 향상된 공유 능력을 가진 파트너국을 구별해 인식하고 있다.²¹ 즉, 이러한 구별을 통해 호주 및 한국 등 미국의 주요 동맹국들은 방위산업기반 공급망 전체에 걸쳐 기여할 수 있는 역할이 다양하다는 것과, 미국 내 방위산업에 완전히 통합되는 것은 아니지만, 충분히 동맹국으로서 개발 및 생산 능력 가치를 인정받을 수 있음을 알 수 있다.

둘째, “공동 연구, 공동 개발, 공동 생산 및 공동 유지”의 다양한 방위산업협력 단계에서 양국이 얼마나 타협하고 협력할 수 있는지 구체화해야 한다. 벌써부터 오커스 필러 2 첨단 역량에 대한 참여에 관심을 높이는 것이 아니라, K239 천무와 같은 단일 군수품 생산 라인의 공동 생산을 모색하는 것이 더 합리적일 수 있다. 이는 미국과 호주가 유도 무기 및 폭발물(Guided Weapons and Explosive Ordnance; GWEO) 사업에서 협력을 강화하겠다고 합의한 사례를 통해서도 알 수 있다.²²또한 최근 한국군이 미국-호주 탈리스만 세이버 군사훈련에 함께 참가한 것과, 록히드마틴과 한국항공우주산업이 항공기 생산 분야에서 오랜 기간 협력을 지속해온 것 역시 같은 맥락에서 볼 수 있다.

셋째, 양국은 과거 긴밀한 방위산업 프로젝트에서 다른 동맹국들이 어떻게 성공적으로 협력했는지에 대한 연구를 수행해야 한다. 1990년대 미-일 FSX 전투기 프로그램, 2010년대부터 시작된 한-인도네시아 KFX 전투기 프로그램 등 동맹국 간 방위산업협력을 진행한 사례를 통해 교훈을 얻을 수 있다. 오커스 파트너십을 포함해 일본-영국-이탈리아의 글로벌전투항공프로그램(Global Combat Air Programme; GCAP) 또한 중요한 교훈이 될 수 있다.²³

한미 방위산업협력을 구성하는 협의체가 다양한 양상으로 변화를 거듭해 왔음에도 불구하고, 한국은 미국의 타 동맹국 및 파트너 국가들에 비해 뒤쳐져 있는 것이 사실이다. 그러나 중국의 군사 현대화, 러시아의 군대 재편성, 북한과 이란의 비대칭위협 등이 제시하는 도전으로 인해 한국과 미국 모두 자주적인 능력(self-help)에만 의존할 수는 없다. 한국은 방위산업 자립을 위한 노력을 지속해 나가는 동시에, 미국과도 통합억지 차원에서 동맹국으로서의 방위산업협력을 유지해야 한다. 그렇기 위해서, 양국은 상호 신뢰를 쌓고 각국의 열망(ambitions)를 조율하는 데 초점을 맞춰야 할 것이다.