이슈브리프

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1. 서론

호주와 뉴질랜드는 한국과 오랫동안 협력해 온 우방인 동시에 지역의 중요한 중견국이자 유사입장국가(like-minded countries)이며 전략적 중요성이 날로 증가하는 오세아니아 지역에서 막강한 영향력을 가진 핵심 국가다. 이 두 국가는 유사한 역사적, 문화적 전통을 가져 일견 비슷한 국가인 것처럼 보이지만 대외정책 노선, 안보 인식, 인도-태평양 지역에 대한 견해, 그리고 중국에 대한 위협 인식 등에서 중요한 차이를 보인다. 한국은 인태 전략 수행을 위해 긴밀히 협력해야 할 호주와 뉴질랜드의 이런 차이를 인식하고 대외 정책과 전략에 차별성을 가져야 한다.

호주와 뉴질랜드는 한국전에도 파병을 했던 전통적인 우방국가로 인태 지역의 대표적 중견국가인 동시에 인-태 지역에서 한국과 비슷한 입장을 공유하는 유사입장국이다. 한국은 호주, 뉴질랜드와 동아시아정상회의(East Asia Summit, EAS), 아세안지역안보포럼(ASEAN Regional Forum, ARF), 나토(NATO)의 아시아-태평양 파트너 4개국(Asia-Pacific Four, AP4), 역내포괄적경제동반자협정(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP) 등의 지역 다자협력에 함께 참여하는 파트너 국가다. 또한 한국의 인태 전략에 포함되는 오세아니아 지역의 주도 국가로 이 지역에서 태평양 도서국에 대한 공적 원조를 통해 큰 영향력과 발언권을 유지하고 있다.

더욱이 오세아니아에 속한 남태평양 및 태평양 도서국들이 미중 전략경쟁의 새로운 무대로 주목받고 있는 시점에서 호주와 뉴질랜드의 전략적 중요성은 더 커진다. 미국은 오커스(AUKUS), 인도-태평양경제프레임워크(Indo-Pacific Economic Framework, IPEF), 푸른 태평양 동반자(Partners in the Blue Pacific, PBP) 출범 등을 통해 오세아니아 국가들과 경제·안보 동맹을 강화하고 있다. 호주와 뉴질랜드는 미국의 안보동맹인 파이브아이즈(Five Eyes)의 일원이다. 중국은 막강한 경제력을 앞세워 개발도상국인 남태평양 도서국에 영향력 확장을 꾀하고 있다. 태평양 도서국의 인프라 건설을 지원하고 공자학원, 유학생 유치를 통해 중국의 경제, 문화적 침투가 이루어지고 있다. 2022년에는 솔로몬제도(Solomon Islands)와 안보 협정을 체결해 군사안보 부문까지 영향력 확대가 이루어지고 있다.1

한편 호주와 뉴질랜드는 지리적 인접성, 유사한 민족적 뿌리 및 영국 식민지에서 독립한 역사를 기반으로 많은 것을 공유하고 있지만 인도-태평양 지역 및 전략에 대해 같은 입장은 아니다. 호주와 뉴질랜드의 미국과 중국에 대한 위협 인식, 대외 정책 기조, 인태 지역 인식 등 양국의 국가 전략을 놓고 보면 두 국가 사이에는 상당한 간극을 확인할 수 있다. 이런 호주와 뉴질랜드가 가진 서로 다른 인식과 전략을 놓고 볼 때 이 두 국가에 대한 한국의 접근 방식도 차별성을 가져야 한다. 이 글에서는 이 두 국가가 지역인식과 안보 전략, 대외정책에서 어떤 전략적 차이점을 보이는지 밝히고 그에 따른 한국의 두 국가에 대한 바람직한 접근 방법을 제안할 것이다.

 

2. 키위와 캥거루, 정체성

호주와 뉴질랜드는 영국 식민지에서 독립한 민주주의 국가들로 문화, 역사, 사회적으로도 많은 부분을 공유하고 있다. 지리적으로 양국 모두 남태평양에 위치해 아시아 대륙과 멜라네시아(Melanesia), 미크로네시아(Micronesia), 폴리네시아(Polynesia)를 마주하고 있다.2 또한 호주와 뉴질랜드 모두 유럽인이 정착하기 전에 이미 원주민이 거주하고 있었다. 호주는 1606년 네덜란드 공화국이 오스트레일리아 대륙을 발견한 이후 1788년부터 유럽에서 이민이 시작되었다. 뉴질랜드에는 남태평양 폴리네시아 섬 지역의 원주민인 마오리(Maori)족이 정착하고 있었는데 1769년에 제임스 쿡(James Cook) 선장이 섬을 발견한 이후 유럽인들이 정착하면서 원주민과 유럽인이 공존하게 되었다.

그림 1. 오세아니아 지도3

오세아니아 지도

이런 비슷한 역사적 배경을 가지고 발전한 두 국가에는 무시하기 힘든 차이점도 존재한다. 우선은 호주와 뉴질랜드 국가의 크기다. 호주는 세계에서 6번째로 큰 국가이자 육상 국경이 없는 가장 큰 국가이고 뉴질랜드는 그에 비해 면적이 작은 섬나라이다. 인구 수에서도 호주가 약 2,600만 명, 뉴질랜드 약 510만 명으로 5배 가량 차이가 난다. 경제력과 국방력 등을 고려한 국력에서도 차이가 있다. 이런 규모 차이에 따라 호주는 중견국, 뉴질랜드는 소국으로 자국을 인식하며 뉴질랜드는 소국으로서 대외 경제 정책을 중시한다. 반면 호주는 경제 정책보다 안보 정책을 중시한다. 호주 국가정보국 국장을 역임한 알란 긴겔(Allan Gyngell)은 “호주는 경제적으로 자신 있지만 전략적으로 취약하다고 느끼는 반면, 뉴질랜드는 전략적으로는 자신 있지만 경제적으로 취약하다고 느낀다.”고 했는데 이것이 호주와 뉴질랜드의 정책 우선 순위를 단적으로 보여준다.4

표 1. 호주와 뉴질랜드 비교(2021년)5

호주 뉴질랜드
면적 7,741,220 sq km 268,838 sq km
인구(명) 26,461,166 5,109,702
GDP순위 20위
($1.28 trillion)
64위
($219.84 billion)
1인당 GDP $49,800 $42,900
군인수(명) 60,000 6,500
국방 지출6 $32,718 million $2,906 million
GDP대비 국방비 2.0% 1.2%

 

뉴질랜드의 태평양 정체성

이러한 물리적 요소 외에 호주와 뉴질랜드를 구분하는 결정적 차이는 뉴질랜드의 ‘태평양 정체성’이다. 양국 모두 영국에서 독립한 이후 원주민과 유럽에서 이주해 정착한 유럽인, 기타 지역에서의 이민으로 유입된 인구 등 다양한 민족들이 공존하며 다문화 국가를 이루며 살고 있다.7 호주와 뉴질랜드 모두 원주민의 존재로 양국은 비슷한 민족 구성으로 다문화 사회를 이루고 있는 것처럼 보이지만 실제로는 민족에 기반한 국가 정체성을 다르게 규정하고 있다. 뉴질랜드는 자국이 뉴질랜드 원주민인 마오리족과 식민지 시대 영국 및 유럽의 두 문화(bi-culture)에 기반하고 있다고 말한다.8 더 나아가 마오리족의 출신지인 남태평양 폴리네시아의 문화적 영향을 받아 남태평양에 뿌리를 두고 있고, 이것이 태평양 정체성으로 귀결되며 ‘뉴질랜드는 태평양 국가’가 된다고 말한다.9

뉴질랜드의 태평양 정체성은 원주민인 마오리족을 적극적으로 사회에 편입시켜 원주민들을 뉴질랜드 국민으로 인정하는 일에서부터 시작되었다. 1840년 원주민 마오리족과 영국 국왕 사이에 체결한 ‘와이탕이 조약(Treaty of Waitangi)’10을 근간으로 원주민들의 권리를 인정하고 있으며 1867년부터 오직 마오리족만이 경쟁하고 투표할 수 있는 마오리 지역구가 만들어져 선거권을 보장받았다. 1980년대 정부 부처에서부터 마오리족을 사회적으로 통합하기 위한 움직임을 본격적으로 시작해 1987년 마오리어가 뉴질랜드 공용어로 공식 인정되었다. 마오리족의 정계 진출을 지속적으로 지원한 결과 1993년 마오리족 의원은 8명으로 전체의 8%였으나, 1996년 선거에서는 13%, 최근에 치러진 2020년 선거에서는 21%에 달했다.11

뉴질랜드는 원주민 문화를 내부적으로 포용한 것에서 그친 것이 아니라 대외 정책에도 반영하며 뉴질랜드의 독특한 문화와 가치로 선전한다. 뉴질랜드 외무부의 ‘2023 전략적 외교정책 평가서(2023 Strategic Foreign Policy Assessment)’에서는 뉴질랜드가 ‘두 개의 문화이자 다문화 국가(a bicultural and multicultural nation)’임을 명시했다.12 뿐만 아니라 뉴질랜드의 외교 정책이 뉴질랜드의 이러한 두 문화, 그리고 나아가 다문화적 배경과 환경을 반영해야 한다고 강조한다. 자신다 아던(Jacinda Ardern) 전 뉴질랜드 총리가 지난 2020년 2기 내각에 마오리족의 후예인 나나이아 마후타(Nanaia Mahuta) 외교장관을 임명한 것 또한 이런 마오리족 목소리를 국가 정책에 반영하기 위한 정책의 일환이다.13

호주의 가치 정체성

호주의 정체성은 뉴질랜드와 다른 양상으로 발달했다. 우선 호주 원주민 포용과 이민 정책에 결정적 차이가 있었다. 호주는 1901년 영연방 독립 이후 호주 사회를 영국계 백인 단일 인종으로 이뤄진 단일 문화권으로 유지하고자 했다. 이를 위해 ‘백호주의(White Australia Policy)’로 불리는 이민억제 정책을 펼쳤고 호주 원주민인 ‘애버리진(Aborigine)’을 배제했다. 이 과정에서 ‘유색인종’, 특히 중국인과 태평양 도서 출신 이민자들의 호주 이민을 억제했고, 원주민을 인종적으로 소멸하려는 정책을 펼쳤다.14 호주는 1991년 원주민 화해 평의회 입법안이 통과되면서 재화해 과정을 진행해 애버리진을 호주의 일원으로 포용하기 시작했다.15 그럼에도 불구하고 호주에는 애버리진과 토레스(Torres) 해협의 다양성을 반영하는 150개 이상의 원주민 언어가 있지만 어느 언어도 주류에 편입되지 않았고16 호주의 고위 지도자의 95%는 유럽 혹은 앵글로-켈트(Anglo-Celtic) 배경을 가지고 있다.17

호주는 이렇듯 뉴질랜드와 다른 방향으로 원주민 정책을 펼치면서 태평양 정체성을 발달시키지 못했다. 모국이었던 영국인으로서 국가 정체성을 확립한 것도 아니었다. 호주가 20세기 중반까지 자국의 정체성을 영국과의 연관성 속에서 관념화 한 것은 사실이다.18 하지만 2차 세계 대전을 계기로 유럽 본토에 위치한 영국과 호주가 처한 상황이 다름을 인식하고 영국과 분리된 호주만의 국가 정체성에 대해 고민하게 된다.19

호주인, 호주의 국가 정체성에 대해 정부 차원에서 공식적으로 발표된 내용은 2017년 ‘다문화주의 호주(Multicultural Australia)’라는 성명에서 찾을 수 있다. 이 성명에서 호주는 이민 국가로 모든 나라, 모든 신앙, 모든 인종을 포함하는 국가이며 호주인은 인종, 종교 혹은 문화에 의해서가 아니라 자유 민주주의, 법치주의, 상호 존중 등 ‘공유된 가치’를 통해 정의된다고 천명했다.20 2017년 호주 외교백서에 이 ‘공유된 가치(shared values)’로 정의되는 호주의 정체성을 삽입해 외교 정책의 근간이 된다고 밝혔다. 그리고 이 공유된 가치에서 강조하는 ‘규칙기반 질서’는 미국과 동조하는 ‘유사입장국’과의 연대와 유대를 강화했다.

이렇듯 호주와 뉴질랜드는 앵글로스피어(Anglosphere; 영국과 문화, 경제, 외교, 군사적 관계를 유지하고 있는 영어권 국가들)라는 유사한 민족적 뿌리를 바탕으로 발전해 왔지만 그 과정에서 원주민 및 이민자의 수용에 다른 정도의 헌신과 포용력을 보여줬다. 뉴질랜드의 이러한 원주민을 포용하려는 노력, 지속적인 아시아-태평양 인구의 유입 등은 뉴질랜드의 정체성을 남태평양으로 공고히 하게 했고 이 태평양 정체성은 서방 국가들의 정책 결정에 내재된 서구 중심적 사고에서 벗어나는 데 일조했다.21 반면 호주의 가치 중심의 정체성은 같은 가치를 공유하는 유사입장국과의 관계를 더욱 강화했고 양국의 대외정책 기조, 그리고 인도-태평양 지역 인식과 수용 과정에 결정적인 차이를 가져왔다.

 

3. 안보 위협 인식과 대외 정책 기조

뉴질랜드의 위협인식과 대외 정책 기조

뉴질랜드의 이러한 원주민 포용 노력과 그 결과로 사회 전반에 널리 흡수된 마오리 전통과 가치는 소국인 뉴질랜드의 강대국에 대한 안보 위협 인식, 대외정책 기조를 형성하는 데 일조했다. 뉴질랜드는 앵글로스피어를 뿌리로 한 국가이지만 태평양 출신자들의 국가이기도 하며, 이를 자국 문화의 일부로 내재화하는 과정에서 아시아를 포함한 다른 인종, 문화에 더 높은 이해와 포용력을 보여줬다. 그리고 이러한 인식은 미중 전략경쟁이라는 무대에서 중국을 다른 서구권 국가들보다 덜 위협적으로 느끼게 했다. 미중 전략경쟁의 무대라는 의미에서의 인태 지역에서 어느 한 쪽의 편을 들기보다 양쪽 모두를 포용할 수 있다는 정책적 기조를 유지하고 있다. 일각에서는 이를 실용주의 추구 노선, 정책적 모호성이라고 이를 수도 있겠지만 뉴질랜드의 원주민 문화인 마오리 전통을 외교 정책과 결합시켜 중국을 포용하려는 행보와 수사22는 다른 서구 국가들과 구분되는 독특한 특징이라고 할 수 있다.

뉴질랜드의 대미 관계와 정책 기조는 호주와 대표적인 차이점으로 꼽힌다. 뉴질랜드가 미국을 상대로 호주와 결정적으로 다른 선택을 한 사례가 ‘태평양 안전 보장 조약(Australia-New Zealand-US, ANZUS)’ 동맹 탈퇴다. 뉴질랜드는 1951년 미국, 호주와 안저스(ANZUS)를 맺었다. 하지만 1985년 미국 핵추진 구축함의 뉴질랜드 입항을 거부한 데 이어 1987년 6월 반핵법(Nuclear Free Zone Disarmament and Arms Control Act)을 통과시키고 이후 강력한 비핵화 및 비확산 정책 기조를 고수하게 된다. 뉴질랜드가 미국에게서 집단 안보를 보장받을 수 있는 기회를 버리고 비핵화지대를 선언하게 된 배경엔 뉴질랜드의 외교적 독립성을 향한 갈망이 있었다고 설명한다.23

이러한 뉴질랜드의 외교적 독립성을 추구하는 정책 기조는 때로는 중국의 환영을 미국을 비롯한 서방 국가들의 반감을 샀다. 대표적인 사례가 파이브아이즈를 통한 중국에 대한 집단적 대응에 대한 뉴질랜드의 입장이다. 2021년 4월 중국의 신장 위구르 인권 문제에 대해 파이브아이즈 회원국들은 중국을 비난하는 공동 성명을 발표하려고 했는데 당시 마후타 외교장관은 파이브아이즈가 이런 식으로 이슈 영역을 확대하는 것이 “불편”하고 “이런 이슈에 대해 논의하는 것은 파이브아이즈 권한 밖에 있다”고 입장을 밝혔다.24 이는 다른 파이브아이즈 국가들의 공분과 우려를 샀다. 뉴질랜드의 이러한 외교 정책 기조는 뉴질랜드를 파이브아이즈 중 가장 취약한 고리로 만들었고, 중국은 뉴-중 관계를 “모범적 관계(model relationship)”로 묘사하기도 했다.25 덕분에 뉴질랜드는 하나의 중국 정책을 지지하면서도 대만과 FTA를 체결한 유일한 OECD 국가가 되었다.26

호주의 위협 인식과 대외 정책 기조

호주는 세계 2차 대전 당시 일본의 태평양 침범과 진주만 습격, 다윈 폭격 등의 본토가 직접 공격을 받은 계기로 ‘아시아’에 대한 위협 인식이 잠재하고 있으며 국방 및 안보에 대한 위협 인식이 뉴질랜드보다 한층 강하다. 모국으로서 유사시 영국으로부터 안전을 보장받을 수 있다고 생각했지만 2차 대전을 겪으며 본토가 멀리 떨어진 영국과 호주는 다른 입장에 놓여있음을 인식하게 된다. 적은 인구와 개방된 국경 방어에 대한 태생적 안보 불안으로 동맹 정책에 의존하던 호주는 2차 대전을 계기로 미국이 새로운 안보 파트너가 되었고 미국의 외교 정책에 동조하는 노선을 걷게 되었다.

호주가 처음부터 미국에 동조하는 외교 정책 기조를 표방한 것은 아니었다. 2010년대 중반까지 호주는 중국의 빠른 경제 성장과 자기 주장 강화에도 중국과 관계를 관리하려고 노력했다. 2007년 쿼드(Quad) 결성 이후, 호주는 반중 연합의 성격을 띠는 Quad의 전략적 함의를 고려해 탈퇴했었고 이로 인해 Quad는 약 10년 동안 활성화되지 못했었다.27 2012년 ‘아시아 세기 백서(The Australia in the Asian Century White Paper)’에는 중국의 안보 위협과 공세적 외교 전략에 중국의 군사적 성장을 “자연스러운 결과이며, 경제적 성장과 이익의 확장에 따른 정당한 결과”라고 평가하며 “봉쇄정책 같은 것은 작동하지도 않고 호주의 이익에도 부합하지 않는다”고 명시했다.28 하지만 2016년 중국의 호주 내정간섭 논란, 2018년 호주 내 중국산 5G 네트워크 장비 사용 금지, 2020년 호주의 코로나-19 바이러스 근원 조사 촉구 등 일련의 사건들을 거치며 중국과 관계가 악화일로를 걷게 되었고 중국에 대한 위협 인식은 계속해서 증가했다.

이러한 중국에 대한 위협 인식과 동맹에 의존적인 호주의 외교안보 전통29이 더해져 호주는 중국의 공세적 행보에 미국의 중국 정책에 강하게 조응했다. 2017년 Quad를 부활시킴으로써 중국의 일대일로를 견제하는 미국의 대중 노선에 본격적으로 올라타게 되었고 이런 노선은 2021년 미국, 영국, 호주의 AUKUS 발족으로 절정에 달하게 되었다. AUKUS 발족은 세계적으로 ‘앵글로스피어’ 연합의 부활이라는 메시지를 보내게 되었다. 인도와 일본을 포함한 Quad와도 성격이 다르고 파이브아이즈에서 캐나다와 뉴질랜드가 제외된 조합이다. 유럽연합을 탈퇴한 영국, 위약금을 물면서까지 프랑스와의 잠수함 계약을 파기한 호주가 미국과 발족한 AUKUS는 호주의 미국의 대중 정책에 대한 동조에 ‘앵글로스피어 연합’의 성격을 더하게 되었다.

 

4. 인도-태평양 개념 수용과 인태 전략

이러한 호주와 뉴질랜드의 대외정책 기조는 양국의 인태 개념 인식과 수용 속도, 전략 차이로 연결된다. 호주가 중국에 대한 위협 인식과 미국에 대한 동조로 인태 개념을 빠르게 수용한 것과 달리 뉴질랜드는 태평양 정체성을 바탕으로 미중 전략경쟁에서 어느 한 쪽의 편도 들지 않은 채 인도-태평양 전략적 개념을 미온적이고 수동적인 태도로 받아들였다. 결과적으로 호주의 인태 전략은 미국과의 동맹을 중심으로 국방력 강화에 집중하고, 뉴질랜드는 태평양 지역에 전략 우선순위를 두고 이 지역과의 협력이 우선 과제가 되었다.

뉴질랜드 인태 전략

뉴질랜드의 중국에 대한 비교적 낮은 위협인식과 독립적 외교 노선은 뉴질랜드의 미중 전략경쟁의 무대라는 의미에서의 인태 개념에 대한 수용과 전략화를 늦췄다. 뉴질랜드가 중국의 부상과 더불어 아시아-태평양 지역 개념의 부상을 지지하고 아태 지역 담론에 적극적으로 참여하고자 했던 것과 다르게 인도-태평양이라는 전략 개념에 대해서는 수동적이고 미온적으로 대응해 왔다. 미국이 2017년 인도-태평양 비전을 발표하고, 호주가 2016년 국방백서에 인태 지역을 지속적으로 언급한 것과 달리 벤 킹(Ben King) 뉴질랜드 미주 아시아국 차관보는 2018년 “인도-태평양이라는 개념이 뉴질랜드에는 아직 큰 반향을 불러일으키지 않는다”고 언급했을 정도로 인태 개념에 대해 미온적인 태도를 보였다.30 이후 ‘인도-태평양’이라는 용어를 뉴질랜드 외무부가 보고서, 정부 언론 발표 등에 사용하기는 했지만 뉴질랜드의 고위급 인사들 사이에서 이를 전략으로 연결하려는 심도 있는 논의가 이루어지지 않았다.

뉴질랜드의 인태 지역 인식은 2021년 아던 총리의 뉴질랜드국제문제연구소 연설을 통해 ”마침내 미국과 동조했다(align)”는 평가를 받게 된다.31 해당 연설에서 아던 총리는 “인도-태평양 지역을 우리의 더 넓은 본거지로 받아들인다”고 말하며 뉴질랜드 총리로서는 최초로 인태 지역의 전략적 의미에 대해 언급한다.32 비록 인태 지역을 뉴질랜드의 전략적 무대로 받아들이기는 했지만 연설문을 자세히 살펴보면 뉴질랜드에게 가장 중요한 본거지는 여전히 ‘태평양’임을 강조하고 있다.

인태 지역을 전략적 개념으로 수용한 뉴질랜드는 올해 8월 뉴질랜드 최초의 국가안보전략서(National Security Strategy, NSS)와 국방정책전략(Defence Policy and Strategy Statement, DPSS)을 발표했다. 이 문서들은 뉴질랜드가 처한 지정학적, 전략적 상황이 이전처럼 ‘우호적(benign)’이지 않다33고 규정하며 이전까지의 모호했던 전략적 입장을 조금 더 명확하게 정리했다는 의미가 있다. 하지만 그럼에도 NSS에서 중국이 위협이라고 직접적으로 언급하는 것은 피하며, 중국을 12번 언급하는 것에서 그쳤다.34 뉴질랜드의 DPSS에서 눈에 띄는 점은 뉴질랜드가 정책 목표를 ‘태평양 지역’에서의 방위 이익 보호 및 증진이라고 명시한 점이다.35 인태 지역을 전략적 무대로 수용하기는 했지만 뉴질랜드의 정책 우선순위는 태평양에 있다는 점을 강조하고 있다. 36페이지짜리의 뉴질랜드의 DPSS에서는 ‘태평양(the Pacific)’이라는 단어가 130회나 등장한다.36 NSS는 뉴질랜드의 태평양 파트너와의 정보 공유를 확대하고 관리하기 위해 태평양 국가 안보 및 정보 조정관(Pacific National Security and Intelligence Coordinator) 창설을 제안하고 있으며 DPSS는 이를 더욱 발전시켜 지역 및 기타 파트너의 정보를 통합하는 공통작전상황도(Common Operation Picture, COP) 수립을 촉구하고 있다.37

뉴질랜드가 인태 지역의 전략적 개념을 받아들이기는 했지만 이런 움직임을 호주와 같은 노선으로 해석하는 데에는 무리가 있다. 가령 앞서 언급한 2021년 아던 총리의 뉴질랜드 국제문제연구소 연설은 인태 지역에서 뉴질랜드가 직면한 전략적 문제들을 인정했을 뿐이지 전략적 대결 구도에서 중국을 배제하는 프레임에 동조한다는 뜻은 아니다.38 더불어 뉴질랜드의 국가전략서 발간은 중국과 솔로몬제도의 안보 협정 체결로 인해 중국의 안보 위협이 이제 더 이상 부인할 수 없는 상황에 이르렀다는 것을 뜻하며 이는 태평양 지역이 뉴질랜드에 전략적으로 그만큼 중요하다는 것을 역설한다.

호주 인태 전략

뉴질랜드가 독립적인 외교 노선을 택하고 인태 지역 개념을 느리게 수용한 것과 달리 호주는 미국과 동맹을 유지하며 인태 지역 개념을 매우 빠르게 받아들였다. 호주의 주요 수출입 통로인 남중국해와 북쪽 해협을 비롯한 태평양에서의 질서 안정은 호주의 이익과 직결되는데 이런 지역 질서를 유지하기 위해 ‘공유된 가치’를 강조하며 미국 주도의 지역 질서에 적극적으로 협력하고 동조하게 되었다. 때로 호주의 이런 동조는 역내 다른 국가로부터 비판의 대상이 되기도 했다.39 하지만 호주가 이렇게 미국에 적극적이고 초당파적인 지지를 보낸 것은 지역 질서를 위한 미국의 안보적 관여를 지속적으로 유지하기 위한 노력의 일환이었다.40 이런 상황에서 2010년대 이후 호주의 중국에 대한 위협인식이 한층 고조되면서 호주가 미국에 더욱 밀착하며 ‘인도-태평양 개념’을 적극적으로 수용하게 된 것이다.

여기에 더해 남반구에 위치한 호주의 지리적 특성 또한 인태 지역 개념을 수용을 촉진시켰다. 인태 지역 개념이 도입되기 전 아시아-태평양 담론에서는 호주가 아시아-태평양 지역의 변방에 위치해 있다고 평가되었는데 인도양과 태평양을 아우르는 인태 지역에서 호주는 두 대양을 가로지르는 길목, 중앙에 위치하게 된다. 미국의 역내 안보 관여를 유지하면서 호주의 지전략적 중요성이 강조되는 인태 지역은 호주에게 더욱 매력적인 개념이 되었다.

호주가 외교전략의 개념으로 인도-태평양을 쓰게 된 것은 2010년대를 전후해 학계에서 거론되기 시작하면서 부터다.41 이후 호주는 2013년 발표한 국방백서에 인도-태평양에 대해 58회 언급한 것에 이어 2016년 국방백서에 본격적으로 ‘안정된 인도-태평양 지역’이라는 이름으로 인태 지역이 호주 국가 전략의 중요한 무대라는 점을 분명히 했다. 미국에서 힐러리 클린턴 전 국무장관이 2010년, 2011년 ‘인도-태평양’이라는 단어를 언급한 이후 2017년에 인태 전략에 대한 비전을 발표한 것과 비교하면 미국보다 빠르게 인태 개념을 수용한 것이다.

이러한 중국에 대한 위협 인식과 미국에 대한 동조가 반영된 호주의 인태 전략은 당연히 미국과의 동맹 강화, 국방력 강화가 가장 중요한 의제가 된다. 올해 5월 호주는 국방전략검토(2023 Defence Strategic Review, DSR)를 발간했다. 2차 대전 이후 가장 광범위한 작업으로 평가되는 이 보고서에서 호주는 미국과의 동맹이 “호주의 안보와 전략의 중심”이며 중국은 인태 지역 내에서 “규칙 기반 글로벌 질서를 위협하고 있음”을 다시 한번 확인하고 있다.42 특히, 2016년 국방 백서에 언급했던 “10년간의 전략적 경고 기간(strategic warning time)”이 끝났으며 북부 지역에 접근하려는 적대국의 시도를 저지해야 하는데 지리적 이점이 감소한 현재와 같은 시기에 해상 전투력 강화와 장거리 공격력 향상을 위해 해·공군 중심의 전략 증강을 제안하고 있다.43 호주에게 전략적으로 가장 중요한 지역은 동남아시아와 태평양 지역이라고 명시하며 호주를 둘러싼 해양 지역에서의 안보 강화에 초점을 뒀다.

호주의 이러한 국방력 강화, AUKUS를 통한 핵추진 잠수함 획득 등은 호주와 미국 양국의 전략적 연합 강화에서 나아가 호주가 인태 지역에서 억지력(deterrence)과 호주에 유리한 지역 질서를 조성하는 데 적극적으로 참여하겠다는 의지의 표출로 해석될 수 있다.44 호주의 이러한 강력한 의지는 미국의 호응과 지지를 얻고 있다. 토니 블링컨 미 국무장관은 올해 7월 브리즈번에서 개최한 호-미 외교·국방장관 회담(AUSMIN)에서 “호주보다 더 위대한 친구도, 파트너도, 동맹도 없다”고 말하며 호주와의 돈독한 신뢰를 나타냈다. 지역 질서 강국으로 전략적 입지를 다지는 호주가 인태 지역 질서에 어떤 영향을 미치게 될지 주목된다.

 

5. 한국에의 함의

호주와 뉴질랜드는 지리적 인접성을 비롯해 역사, 문화적으로 공통점이 많은 국가이지만, 국가 정체성과 국력 등의 차이로 인해 미중 위협, 인태 지역 인식에 차이가 있으며 이에 따라 채택하는 외교 노선과 전략도 다르다. 호주는 미국에 동조하며 중국의 위협에 대응한 군사력 증강을 추구하지만 뉴질랜드는 소국이며, 태평양 정체성을 토대로 독립적인 외교 노선을 견지한다. 우리는 호주와 뉴질랜드의 위협 인식과 정책 노선의 차이를 인식하고 각국의 이익에 가장 부합하는 협력 방안을 고민해야 한다.

한국과 뉴질랜드 양국은 이제까지 총리 및 대통령의 방문이 이벤트 성으로 진행되었고 기타 국제 다자협력 무대에서 소통할 기회가 있었지만 경제, 안보, 국방 등의 분야에서 실무적인 협력은 거의 없는 수준이다. 양국의 우선 과제는 정부 당국자 및 전문가의 활발한 교류를 토대로 고위급으로 대화를 확대해 나가는 것이다. 이런 교류를 통해 양국의 관심사와 협력 가능 분야를 적극적으로 탐색해야 하는데 우리의 인태 전략 중 ‘태평양 도서국에 대한 관여 및 기여’에 대한 논의는 좋은 출발점이 될 수 있다. 뉴질랜드의 태평양 정체성은 뉴질랜드가 이 지역에서 영향력을 펼칠 수 있는 유리하고 독특한 위치를 부여한다. 한국이 이 지역에 진출하는데 우리와 태평양 국가들 사이의 중간자 역할로 도움이 될 수 있을 것이다.

더불어 뉴질랜드는 강대국에 절대적으로 의존하거나 미중이 정립하는 지역 질서에 일방적으로 편입되는 것을 거부하며 자국의 이익에 부합하는 최선의 방향으로 국가를 운영해 왔다. 같은 가치를 공유하는 서방국들의 반대와 비난에도 불구하고 중국을 배제하는 프레임에 편입되길 거부했다. 뉴질랜드의 이러한 균형 전략, 외교적 독립성을 추구하는 기조는 강대국이 아닌 ‘중소국들이 정의하는 규칙 기반 질서’ 고안을 위한 논의로 연결될 수 있다. 이런 논의에 인도-태평양 지역 내 같은 입장을 공유하는 한국을 비롯한 아세안(ASEAN) 국가들, 남태평양 도서국이 포함될 수 있다. 그리고 역내 중소국들을 견인해 강대국 경쟁에서 자율성을 확보할 수 있는 전략적 대안에 대해 고민하는 것이야 말로 규범 기반의 국제 질서 강화를 주도하는 ‘글로벌 중추 국가(GPS)’로서 한국의 역할이 될 것이다.

호주는 우리나라가 미국 외에 외교·국방장관 회담을 여는 유일한 국가로서 경제, 안보 등 다방면에서 협력하고 있다. 특히 최근에는 한국이 호주가 주최하는 다양한 연합훈련에 참가하면서 국방, 방산 협력이 강화되고 있다. 태평양 지역 내 최대 공여국이자 해양 안보 제공자인 호주의 태평양 지역 정책은 뉴질랜드보다 경제 및 안보적 측면에 집중되어 있다. 따라서 우리는 호주와 함께 해양 작전, 공적개발원조(ODA) 협력을 적극적으로 고려해야 한다. 호주는 태평양 지역에서 ‘태평양 해양안보 프로그램(Pacific Maritime Security Programme, PMSP)’을 운영하고 있으며 ‘호주의 태평양 인프라 자금 조달 시설(Australian Infrastructure Financing Facility for the Pacific, AIFFP)’은 태도국의 주요 인프라 구축에 ODA의 상당 부분을 투자하고 있다. 사업 내용은 태도국 해저 광케이블, 공항 및 기간 시설의 건설이다. 현재 미국, 일본이 여기에 참여하고 있는데 한국의 경제 발전 경험이 이 분야의 협력에 도움을 줄 수 있을 것이다.

마지막으로 이러한 한국과 뉴질랜드, 한국과 호주의 양자 협력은 궁극적으로 한-호-뉴의 3국 협력으로 확대될 수 있을 것이다. 여기에 한일 관계 개선으로 일본까지 가세하면 이는 NATO의 아시아-태평양 파트너 4개국(AP4)이 되는데, NATO와의 파트너십과 별개로 4개국이 인태 지역에서 태평양 도서국에 대한 협력에서 시작해 협력 분야를 확대하고, 한목소리를 내고 행동을 취할 수 있게 된다면 국제 무대에서 상당한 영향력을 행사할 수 있을 것이다. AP4는 역내 대표적인 중견국가의 모임으로 선진국과 개도국 사이 글로벌 공공재 제공 측면에서 자유무역체제, 규칙 기반 질서를 확립하고 전염병, 기후변화, 보건, 기술, 사이버 등 분야의 협력 통해 비전통 및 인간 안보를 확충할 수 있을 것이다. 더불어 한국이 ‘글로벌 중추국가’ 역할로 개발협력 분야에서 공적 원조 확대를 강조하고 있는데 개발협력 의제를 선도하고 한국의 기여를 확대하는 과정에서 호주와 뉴질랜드가 협력 가능한 강력한 우방이라는 점을 다시 한번 상기해야 한다. 이를 위해 4개국이 서로의 이해관계, 전략적 우선순위 등을 고려해 정밀하게 협력 분야 조정을 시도해 볼 만하다. 그리고 그에 앞서 한국의 호주, 뉴질랜드와의 협력 확대를 위한 노력과 적극적인 역할이 필요하다.

 

 

본 문건의 내용은 필자의 견해로 아산정책연구원의 공식 입장과는 다를 수 있습니다.

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  • 2. 멜라네시아는 인도네시아 동쪽 국경을 맞대고 있는 호주 북쪽 태평양 지역을 말하며 피지, 뉴칼레도니아, 바누아투, 솔로몬 제도, 파푸아뉴기니가 포함된다. 미크로네시아는 멜라네시아 북쪽에 위치한 2,000개 이상의 섬 지역으로 미국 영토인 괌(Guam)과 더불어 미크로네시아 연방, 키리바시(서부), 마샬 군도, 나우루, 팔라우를 포함한다. 폴리네시아는 하와이부터 이스터섬을 포함한 태평양에서 가장 넓은 지역으로 키리바시(동부), 사모아, 통가, 투발루, 쿡 제도, 핏케언 제도, 프랑스령 폴리네시아를 포함한다. 호주와 뉴질랜드가 포함된 지역은 오스트랄라시아다.
  • 3. Wikipedia. “Oceania with its sovereign states and dependent territories within the subregions Australasia, Melanesia, Micronesia, and Polynesia.” Accessed November 28, 2023.
  • 4. 알란 긴겔은 이외에 국무총리실 및 내각부 국제부 국장, 폴 키팅 총리의 외교정책 고문으로 활동했다. Jeremy Costa. 2021. “The Kangaroo and the Kiwi: Growing Divergence between Cross-Tasman Allies.” Young Australians in International Affairs. April 3 (https://www.youngausint.org.au/post/the-kangaroo-and-the-kiwi-growing-divergence-between-cross-tasman-allies).
  • 5. CIA. “New Zealand-Country Summary.” World Factbook (https://www.cia.gov/the-world-factbook/countries/new-zealand/summaries/#introduction).; CIA. “Australia-Country Summary.” World Factbook (https://www.cia.gov/the-world-factbook/countries/australia/#economy).; New Zealand Government. “A Force for New Zealand.” Updated November 3, 2023 (https://www.nzdf.mil.nz/army/our-people/).
  • 6. SIPRI. “SIPRI Military Expenditure Database.” Accessed November 29, 2023 (https://milex.sipri.org/sipri).
  • 7. 뉴질랜드 인구는 유럽인 64.1%, 마오리인 16.5%, 아시아인 9.6%, 태평양계 6.6%, 영국인 1.5%, 기타 13.2.7%로 구성되어 있다. CIA. “New Zealand-Country Summary.” World Factbook (https://www.cia.gov/the-world-factbook/countries/new-zealand/summaries/#introduction).
  • 8. Janine Hayward, ‘Biculturalism’, Te Ara – the Encyclopedia of New Zealand. Accessed November 22, 2023. (http://www.TeAra.govt.nz/en/biculturalism/print).
  • 9. New Zealand Foreign Affairs and Trade. “Australia and Pacific.” (https://www.mfat.govt.nz/en/countries-and-regions/australia-and-pacific/#:~:text=New%20Zealand%20is%20a%20Pacific,unique%20part%20of%20the%20world) 를 비롯해 다수의 정부 인사들의 발언, 정부 홈페이지 등에서 찾아볼 수 있다.
  • 10. 와이탕이 조약(Treaty of Waitangi, 마오리어: Te tiriti o Waitangi)은 식민지 총독 윌리엄 홉슨과 마오리족 사이에 체결된 조약으로 마오리족을 보호해주는 대가로 뉴질랜드의 통치권을 영국에 양도하는 내용을 담고 있으며 현재 뉴질랜드 헌법의 근간이 되었다.
  • 11. 송진미. 2023. “뉴질랜드 의회 선거제도.” 이슈와 논점, 국회입법조사처 2095 (https://www.shinkim.com/newsletter/2023/GA/2023_vol186/links/2023_vol186_307.pdf).
  • 12. New Zealand Foreign Affairs and Trade. 2023. “2023 Strategic Foreign Policy Assessment-Navigating a shifting world 2023.” (https://www.mfat.govt.nz/assets/About-us-Corporate/MFAT-strategies-and-frameworks/MFATs-2023-Strategic-Foreign-Policy-Assessment-Navigating-a-shifting-world-June-2023.pdf).
  • 13. 뉴질랜드는 2023년 10월 총선 결과로 보수 국민당이 집권하게 되었다. 새로운 보수 정권의 내각 인사 30명 중 윈스턴 피터스(Winston Peters) 외무장관을 포함해 8명이 마오리계 혹은 마오리족 출신이다. Pokere Paewai. 2023. “‘Challenging few years for some’ – Māori weigh in on new government.” RNZ. November 29.
  • 14. 김범수. 2012. 호주인의 경계 설정: 호주 민족 정체성의 등장과 변화. 아시아리뷰 2(1), pp. 221~222.
  • 15. 호주 원주민들은 1962년에 투표권을 얻었고 1971년에야 인구 조사에 반영되었으며 1992년이 되어서야 고등법원은 원주민들이 자신들의 토지에 대해 권리를 주장할 수 있다고 인정했다. The Economist. 2018. “Why New Zealand’s Maori do better than Australia’s Aboriginals.” December 1.
  • 16. Frances Mao. 2023. “The Voice: Why Australia and New Zealand took different paths on Indigenous journey.” BBC. October 13.
  • 17. Damien Cave. 2018. “In a Proudly Diverse Australia, White People Still Run Almost Everything.” The New York Times. April 10.
  • 18. 호주의 1997년 및 2003년 외교백서에는 호주의 국가 정체성이 유럽의 문화와 밀접한 관련이 있고 이것에 외교 정책 행위에 반영된다고 명시되어 있다. Sophie Milner. 2021. “National Values and Australian Foreign Policy.” Medium. June 9.
  • 19. 김범수. 2012. 호주인의 경계 설정: 호주 민족 정체성의 등장과 변화. 아시아리뷰 2(1), pp. 207~244.
  • 20. Department of Home Affairs, Australian Government. 2017. Australian Government’s multicultural statement (https://www.homeaffairs.gov.au/about-us/our-portfolios/multicultural-affairs/about-multicultural-affairs/our-statement).
  • 21. Nicholas Ross Smith and Bonnie Holster. 2023. “New Zealand’s ‘Maori foreign policy’ and China: a case of instrumental relationality?” International Affairs, 99(4). July. pp. 1575~1593.
  • 22. 나나이아 마후타 외교장관은 마오리 신화의 ‘타니화(Taniwha)’와 중국의 ‘용’을 들어 중국 문화와 마오리 문화를 연결하려고 했다. Hon. Nanaia Mahuta. 2021. “He Taniwha He Tipua, He Tipua He Taniwha – The Dragon and the Taniwha.” Speech to the NZ China Council. April 19 (https://www.beehive.govt.nz/speech/%E2%80%9Che-taniwha-he-tipua-he-tipua-he-taniwha-dragon-and-taniwha%E2%80%9D).
  • 23. Amy L. Catalinac. 2010. “Why New Zealand Took Itself out of ANZUS: Observing ‘Opposition for Autonomy’ in Asymmetric Alliances.” Foreign Policy Analysis (2010)6, p. 317-338.
  • 24. Australian Associated Press. 2021. “New Zealand ‘uncomfortable’ with expanding Five Eyes’ remit, says foreign minister.” The Guardian. April 19. 비록 이러한 입장을 밝히긴 했지만 뉴질랜드는 중국의 신장 위구르 인권탄압 및 홍콩 선거개입 등에 중국을 비판하는 성명에 참여했다.
  • 25. Xi Jinping. 2014. “Create an Even Brighter Future for China-New Zealand Relations.” Speech by H.E. Xi Jinping at Welcoming Luncheon, Auckland. November 21 (http://nz.china-embassy.gov.cn/eng/zxgxs/201412/t20141204_885489.html).
  • 26. Dick Grant. 2020. “New Zealand and China: Contending with words and actions.” The Interpreter. June 5.
  • 27. 이재현. 2020. “높아지는 Quad 참여 압력 속 바람직한 한국의 전략은?” 아산정책연구원 이슈브리프. 2020-32.
  • 28. 이재현. 2021. “AUKUS 결성을 계기로 본 호주의 대 중국 인식 및 전략.” 아산정책연구원 이슈브리프. 2021-28.
  • 29. 2017년 호주 대외정책 백서에는 ‘호주가 전후 질서를 유지할 수 있었던 핵심 요인 중 하나로 미국과 동맹 그리고 미국의 군사적 관여를 포함한 글로벌 차원의 안보’를 꼽았다. 이민규. 2022. “미중 전략적 경쟁시대 호주의 대중국 강경정책 전환 원인 분석.” 중국지식네트워크 19(19), pp.281~314.
  • 30. David Scott. 2020. “New Zealand Picks up on the Indo-Pacific.” Asia Pacific Bulletin, East West Center. March 17.
  • 31. Thomas Manch and Lucy Craymer. 2021. “Jacinda Ardern aligns NZ’s foreign policy with US in ‘Indo-Pacific’ speech.” Stuff. July 14.
  • 32. New Zealand Government. 2021. Prime Minister’s Speech to NZIIA Annual Conference. Speech by Hon. Jacinda Ardern. July 14. (https://www.beehive.govt.nz/release/prime-ministers-speech-nziia-annual-conference).
  • 33. Nick Lee-Frampton. 2023. “New Zealand unveils defense strategy documents.” Defense News. August 8.
  • 34. Tim Fish. 2023. “New Zealand’s National Security Strategy: Greater regional presence, Aussie ties, and questions.” Breaking Defense. August 11.
  • 35. 국방정책전략(DPSS)의 전략 목표 세 가지는 1) 태평양 지역에서의 이익 보호 및 증진, 2) 전 세계적 집단 안보 노력 기여, 3) 뉴질랜드 및 전 세계적으로 발생하는 사안들에 대한 대응이다.
  • 36. 모두 ‘Indo-Pacific’에 포함된 Pacific의 횟수는 제외한 수치다. 호주의 2023 DSR에서는 단 13회 언급될 뿐이다.
  • 37. Tim Fish. 2023. “New Zealand’s National Security Strategy: Greater regional presence, Aussie ties, and questions.” Breaking Defense. August 11.
  • 38. 아던 총리는 당시 연설에서 “언어나 지리적 프레임이 일부 국가를 대화에서 배제하는 도구로 사용되는데 우리의 성공은 가장 광범위한 파트너와의 협력에 달려있다”고 말했다. New Zealand Government. 2021. “Prime Minister’s Speech to NZIIA Annual Conference.” Speech by Hon. Jacinda Ardern. July 14 (https://www.beehive.govt.nz/release/prime-ministers-speech-nziia-annual-conference).
  • 39. 9·11이후 미국이 테러와의 전쟁에 돌입하자 호주는 미국을 지원하기 위해 2001년 아프가니스탄, 2003년 이라크에 파병했고 이런 행보는 호주에게 미국의 ‘부보안관(deputy sheriff)’이라는 별칭을 얻게 했다. 이백순. 2022. “호주의 동맹관계 변화 및 시사점.” 외교, 한국외교협회. 제142호.
  • 40. 이재현 외. 2019. “쿼드 국가의 인도-태평양 전략과 한국의 대응.” 아산리포트 12월.
  • 41. Ibid.
  • 42. Department of Defence, Australia. 2023. National Defence: Defence Strategic Review 2023. (https://www.defence.gov.au/about/reviews-inquiries/defence-strategic-review).
  • 43. Peter K. Lee. 2023. “호주국방전략서의 주요 내용과 함의.” 안보현안분석, 안보문제연구소. No. 207.; Stew Magnuson. 2023. “ANALYSIS: Australia’s New Strategic Review Has Big Implications.” National Defense. May 18.
  • 44. Hugh Piper. 2023. “AUKUS is Good for Australian Diplomacy.” Australian Institute of International Affairs. April 21 (https://www.internationalaffairs.org.au/australianoutlook/aukus-is-good-for-australian-diplomacy/).

 

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이재현
이재현

지역연구센터 ; 출판홍보실

이재현 박사는 아산정책연구원의 수석연구위원이다. 연세대학교 정치외교학과에서 정치학 학사, 동 대학원 정치학과에서 정치학 석사학위를 받고, 호주 Murdoch University에서 정치학박사 학위를 받았다. 학위 이후, 한국동남아연구소 선임연구원을 거쳐 외교통상부 산하 국립외교원의 외교안보연구소에서 객원교수를 지냈다. 주요 연구분야는 동남아 정치, 아세안, 동아시아 지역협력 등이며, 비전통 안보와 인간 안보, 오세아니아와 서남아 지역에 대한 분야로 연구를 확장하고 있다. 주요 연구결과물은 다음과 같다. “Transnational Natural Disasters and Environmental Issues in East Asia: Current Situation and the Way Forwards in the perspective of Regional Cooperation" (2011), “전환기 아세안의 생존전략: 현실주의와 제도주의의 중층적 적용과 그 한계“ (2012), 『동아시아공동체: 동향과 전망』(공저, 아산정책연구원, 2014), “미-중-동남아의 남중국해 삼국지” (2015), “인도-퍼시픽, 새로운 전략 공간의 등장” (2015).

김민주
김민주

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