I. 서론

1. 연구의 배경과 목적

우리 정부는 조건에 기초한 전시작전통제권(이하 전작권)의 전환을 지속적으로 추진해 왔다. 그러나 현재까지도 전작권 전환 추진에 있어 큰 진전은 보이지 않으며, 전작권 전환의 완료 시점 역시 여전히 불투명하다. 특히, 전작권 전환의 핵심 사항이라 할 수 있는 미래연합사 체제를 상정한 완전운용능력(Full Operational Capability, FOC) 평가는 2022년 본격적으로 착수되었으나, 2025년 중에도 완료 여부가 불확실한 상태다.¹ 이에 따라 FOC 평가 이후 완전임무수행능력(Full Mission Capability, FMC) 검증 또한 완료 시점을 기약할 수 없다. 또한, 정부에 따라서는 이미 과거 일부 정부에서 추진했던 것과 같이 전작권의 ‘조기 환수’를 지향할 가능성이 있다.

뿐만 아니라, 전작권 전환에 있어서는 외형적 기준의 충족 못지않게 전작권과 관련된 제반 사항에 대한 심층적이고 꼼꼼한 검토가 필요하다. 한미 지휘구조에 대한 재조명, 전환 조건과 검증 방식에 대한 불명확한 기준 및 전환 조건 자체의 문제점, 전작권 전환 후 한국군 내부의 지휘관계 정립 등 아직 분명하게 해결 또는 결정되지 못한 문제가 있으며, 이러한 문제들은 아직 제대로 검토되지 않았거나 검토되었더라도 해결방안이 완전하게 도출되지 않은 것이 사실이다. 또한, 전작권 전환 후 한반도 안보에 미칠 부정적 영향과 위험성에 대해서도 제대로 논의되지 않았다고 볼 수 있는데, 이는 전작권 전환이 ‘주권’과 관계된 사항으로 ‘당연’한 것으로 인식되어, 이에 대한 반대 논의가 거의 허용되지 않는 분위기였기 때문일 것이다. 2014년 10월 한미 양국은 ‘조건’에 기초한 전작권 전환에 합의하면서 (1) 한국군이 연합방위 주도를 위해 필요한 군사적 능력의 확보, (2) 동맹의 포괄적인 북한 핵·미사일 위협 대응능력 구축, (3) 안정적인 전작권 전환에 부합하는 한반도 및 역내 안보환경을 제시했다.² 이 기준을 고려할 경우, FOC와 FMC는 3대 조건 중 하나만을 충족한 것에 지나지 않으므로, 북한의 증대되는 핵·미사일 위협에 대한 한미 연합억제력과 역내 안보환경이 과연 전작권 전환을 추구할 만큼 충족되었는가 역시 따져보아야 한다.

문제는 한반도 안보는 현재 그 어느 때보다도 불안정하고 위태로운 상황에 처해 있다는 점이다. 2022년에 발발한 우크라이나 전쟁이 2년 이상 계속되면서 유럽 국가뿐만 아니라 전 세계의 안보환경이 급격히 악화되어 가고 있다. 이 전쟁에 한국과 북한은 각각 우크라이나와 러시아에 대해 다양한 수단과 방법으로 군사적 지원을 하였을 뿐만 아니라 북한군 병력의 러시아 파병은 유라시아 대륙 반대편의 전쟁이 한반도의 안보와도 직접적으로 연관될 수 있음을 여실히 보여주고 있다.

또한, 하마스의 기습공격과 테러로 촉발된 이스라엘 사태는 시간이 지났음에도 해결의 기미를 보이기는커녕 더욱 악화·확대되어 가고 있다. 이스라엘을 중심으로 레바논 헤즈볼라, 이란, 후티 반군 및 ISIS-K 등 다양한 세력이 복잡하게 얽혀들어 가면서 연일 인명과 재산의 희생이 끊이지 않고 있으며, 레바논 등의 주변국가를 넘어 이스라엘과 이란이 직접 충돌하는 양상으로까지 전개되며 미국과 영국을 비롯한 역외 국가들까지 이 문제에 개입하면서 중동 지역을 넘어 세계의 안보환경을 악화시키고 있다.

한반도 주변에서는 24년 1월 실시된 대만 총통선거에서 민진당의 라이칭더(賴淸德) 후보가 당선되어 대만 독립에 대한 입장 강화가 예상되면서 대만해협을 사이에 두고 긴장이 고조되고 있다. 이미 항모를 포함한 미국의 전력은 유례없는 규모로 대만 주변으로 집결하고 있으며, 대만 문제는 대만과 중국을 넘어 미중 간의 갈등을 더욱 고조시킬 가능성이 있어 국제 정치의 핵심 이슈로 부상하고 있다. 그러나, 이러한 여러 상황에 대한 미국의 대처에 의문이 제기되면서 기존 국제질서에 대한 ‘저항의 축’ 세력의 도전과 현상타파 시도는 더욱 노골화되어 가고 있으며, 미국의 국제적인 리더십과 영향력은 최소한 아시아-태평양 지역에서는 다소 약화된 것으로 보일 수 있다.

한편, 북한의 핵능력은 더욱 고도화되고 있다. 북한은 한국을 겨냥한 것으로만 최소 180기의 핵무기를 보유하고 있을 것으로 추정되며, 2030년까지는 핵탄두를 300기까지도 보유할 수 있을 것으로 예상된다.³ 또한, 2023년에는 고체연료 ICBM인 화성-18을 시험 발사하고 SLBM을 운용할 수 있는 전술핵 잠수함을 진수시켰을 뿐만 아니라 극초음속 미사일과 장거리 순항 미사일 등 신무기 시험발사를 지속하는 등 핵탄두 투발수단도 지속적으로 발전시키고 있으며, 특히 최근에는 신형 ICBM인 화성-19호의 시험발사에 성공하는 등 핵능력은 점차 고도화되어 가고 있다.

또한, 김정은은 2023년 12월의 조선노동당 제8기9차 전원회의를 통해 한국을 ‘불변의 제1주적’, ‘전쟁 중인 교전국’으로 규정하면서 ‘유사시 영토 점령·평정’ 등을 공개적으로 언급하는 등 대남 위협 수위를 높이고 있으며, 이에 따라 한반도 안보상황은 더욱 불안해지고 북한의 도발로 인한 충돌 가능성은 점점 높아지고 있다. 상기한 바와 같은 다양한 안보상황은 전작권 전환의 조건인 ‘동맹의 북핵·미사일 대응능력 확보’와 ‘전작권 전환에 부합하는 한반도 및 역내 안보환경’ 조성을 갈수록 어렵게 만들고 있는 것이다.

이러한 상황에서 본 연구는 주권과 같은 정치철학적 차원의 문제가 아닌 전쟁 억제와 안전보장, 군사적 효용의 측면에서 전작권 전환 추진의 문제점을 분석한다. 즉, 전쟁 승리보다는 전쟁의 억제가 우선으로서 더욱 중요하다는 전제 아래, 전쟁 시 주권국가가 자국군에 대한 전작권을 보유하고 있느냐 아니냐의 문제 이전에 한미연합사의 ‘근본적인 임무’가 전쟁에서의 승리보다 전쟁을 억제하는 것에 있다는 것을 상기하는 데서 출발한다. 또한, 안보상황의 변화를 포함한 다양한 변수를 고려하지 않은 전작권 전환은 그 자체로 한반도의 안보와 평화 유지에 치명적인 해약이 될 수 있음을 경고하고 정책적인 대응 방향을 제시하는 것을 목적으로 구상하였다. 이를 통해 전작권 전환의 추진이 미칠 영향과 한반도 안보의 향후를 예측하고 새로운 정책을 연구·개발하는 데도 기여할 수 있을 것으로 본다.

목차

I. 서론

1. 연구의 배경과 목적

2. 연구의 방향과 구성

3. 연구의 방법

II. 전시작전통제권 이해와 전작권 전환 추진 경과

1. 전시작전통제권에 대한 이해

2. 전작권 전환 추진 경과와 향후 전망

3. 새로운 연합사와 한반도를 넘어선 동맹 시대에의 대비

III. 북핵 위협 증대와 안보환경의 변화

1. 북핵 위협 증대에 따른 한반도 안보상황

2. 지역 및 세계 안보정세의 불안정성 증대

3. 미국의 안보 전략 변화 가능성

IV. 현 안보상황에서의 전작권 전환 문제점

1. 명분에 치우친 전작권 전환, 실질적 군사 효과는 부재

2. 미래전을 위한 혁신적 변화 미흡 및 국가 재원의 불필요한 낭비

3. 미군 부사령관의 3성 장성으로의 격하 가능성

4. 유엔군사령부의 변화와 예상되는 문제점

5. ‘조건에 기초한’ 전작권 전환 자체의 문제

V. 결론

육군-아산 정책 연구 시리즈

본 보고서의 내용은 연구원이나 육군본부의 공식 입장이 아닌 저자들의 견해입니다.

• 1. “신원식 국방 “北 평화 해치는 망동하면 파멸의 지옥뿐””, 아시아투데이 (2023.12.13.), https://www.asiatoday. co.kr/view.php?key=20231213010007845 (검색일: 2024.01.20.)
  
• 2. 이에 대해서는 대한민국 정부, “전시 작전통제권(전작권) 전환,” 대한민국 정책브리핑(2024.02.07.)을 참조할 것.
  
• 3. 『한국에 대한 핵보장 강화 방안』, 아산정책연구원·랜드연구소(서울: 2023) p.18.