“… the question is not whether America leads in the world, but how…. Leading — always — with the example of our values. That’s what makes us exceptional. That’s what keeps us strong.”

President Barak Obama 

“미국은 국제사회에서 어떠한 리더인가? 미국은 민주주의에 대한 신념이 국민에 의해 구현되는 나라이다. 바로 이 점이 우리가 국제사회를 이끌어 가는 위치를 유지할 수 있는 원동력이다.”

버락 오바마

오바마 대통령은 이번 연두교서에서 경제위기를 극복한 미국이 국제사회에서 위와 같은 리더로서의 역할을 계속할 것이라고 선언하였다. 지난 11월 중간선거에서 야당이 상하원의 과반수를 차지하며¹ 국내정책에 새로운 도약은 어려워졌으나 외교는 야당의 합의 하에 지역 중심에서 가치 중심으로 전환할 것으로 보이는 여러 요소들이 있다. 조금 더 구체적으로 이번 연두교서의 내용을 살펴 보면 오바마 대통령은 중동과 아시아에 국한된 외교정책에 중점을 두었던 과거와는 다르게 자유주의적 국제주의(liberal internationalism)에 기반해 무역, 사이버안보, 대테러정책과 제재에 관한 이슈들을 다루고 있다. 이번 이슈브리프는 오바마 대통령의 1월 22일 연두교서 내용을 분석하여 다음 1년간 미국의 대내외정책에 어떠한 변화가 있을지 예측하고 이러한 움직임이 한국과 동아시아지역에 주는 함의를 살펴본다.

소통의 대통령 – 버락 오바마

여러 언어학자들은 오바마 대통령의 연설 능력을 높이 평가한다.² 오바마 대통령의 자세나 억양 때문이기도 하지만 무엇보다 연설문의 단순함이 가장 중요한 이유로 꼽힌다. 독해 난이도를 측정하는 방법인 플레시-킨케이드 지수(Flesch-Kincaid Grade Level)는 지문을 이해하는 데 필수적인 교육 수준을 교육연차로 나타낸다.³ 측정값이 높을수록 지문이 어렵다는 의미이다. 가디언지는 이 지수를 이용해 미국 역대 대통령의 신년 연설의 난이도를 비교한 바 있다.⁴ 오바마 대통령을 제외한 역대 대통령 연설문의 평균 난이도는 15.34다. 이것은 미국에서 대학교 3학년 이상은 되어야 이해할 수 있는 정도이다.

<그림 1>은 오바마 대통령의 2015년 연설 난이도를 역대 대통령들과 비교한 것이다. 더 많은 사람들이 이해할 수 있도록 대통령 연설이 점차 더 쉬워지는 추세를 보이는 가운데에서도 오바마 대통령의 올해 연설의 난이도 지수는 약 9.4점으로 평균보다 낮았다. 미국 고등학교 1학년 학생이 이해할 수 있는 수준인 것이다. 아이비리그 출신인 오바마 대통령은 왜 쉬운 단어와 문장으로 소통하는가? 이것은 대통령이 여론주도력(bully pulpit)을 확보하려는 정치적인 전략으로 해석할 수 있다. 오바마 대통령은 일반 서민들이 알아 듣기 쉬운 단어와 문장으로 대중들의 마음을 움직여 야당세력을 정치적으로 무력화 시키려는 것이다.

<그림 1> 역대 대통령 연두교서의 난이도

둘째로 오바마 대통령은 연설에서 대용법(anaphora)을 자주 사용한다. 이번에는 ‘더 나은 정치(a better politics)’와 ‘21세기 비즈니스(21st century business)’ 두 문구가 자주 등장한다. 미국 민주주의의 정체와 대침체 이후 경제에 대한 비전을 핵심 이슈로 다룰 것임을 의회와 미국 시민들에게 각인시키는 것이다. 마지막으로 대중을 포용하는 성향이다. 예를 들어 부시 대통령과 오바마 대통령의 국정연설을 비교해 보면 두 사람 모두 소유격복수대명사인 ‘our’를 자주 사용하지만 부시는 인칭대명사인 ‘them’도 많이 사용한다. 친구와 적을 상징하는 이분법으로 ‘모두가 친구는 아니다’라고 해석될 수 있는 것이다. 반면 오바마 대통령은 이런 종류의 표현을 피하는 경향이 있다. 또한 부시 대통령은 의무를 표현하는 조동사인 ‘must’를 자주 쓰지만 오바마 대통령은 적게 쓴다. 오바마 대통령이 연설을 통해 대중들과 하나라는 이미지를 그리고 있음을 의미하는 것이다.

<그림 2> 연두교서 Top 10 키워드 조지 부시와 버락 오바마 비교

경제•일자리 대신 새롭게 강조되는 ‘세계’

오바마 대통령의 지난 연두교서는 경제(economy)와 일자리(job)의 중요성을 강조 했다 <그림 2>. 그러나 이번 연설은 다르다. 이번엔 경제와 일자리 대신 새로운 단어 ‘세계(world)’가 등장한다. 오바마 행정부의 정책 변화를 의미하는 것이다. 현재 오바마 정부는 정치적 갈등 때문에 새로운 국내정책 개혁을 추진하기 어려운 상황이다. 오바마 대통령은 이러한 현실을 받아들이고 정부정책의 초점을 대외정책에 맞춘 것으로 보인다. 그렇다면 어떤 외교정책을 제시하고 있는가?

지역에서 자유주의적 국제주의 가치를 구현

미국의 대외정책은 단순히 지역문제를 해결하는 것에서 자유주의적 국제주의 가치를 구현하는 것에 중점을 둔 외교정책으로 전환한 것으로 보인다. 오바마 행정부는 출범 당시 중동전쟁과 아시아 회귀를 공표했다. 하지만 이번 교서에서는 공정한 자유무역, 민주주의를 강조하는 대테러정책, 사이버안보, 원칙에 기반한 제재에 좀 더 무게를 두고 있다.

먼저 TPP와 TTIP를 공정한 자유무역의 모델로 제시하고 협상을 마무리하겠다는 의지를 보였다. 대테러정책에 대해서는 IS 격퇴를 위해 군사 투입을 확대할 가능성도 시사하는 강경한 입장을 드러냈다. 예상대로 사이버안보 강화를 위한 의회의 역할도 촉구했다. 러시아, 쿠바, 이란을 차례로 언급하면서 원칙에 기반한 제재를 강조했는데, 대이란 문제는 제재보다 외교적 해결을 우선시했다.‘국제규범을 어기면 강대국이라 하더라도 제재 대상이 되고, 국제 사회를 위협하지 않으면 제재를 완화한다’는 원칙에 입각한 정책을 추진하겠다는 것이다.

공정한 자유무역

오바마 대통령은 경제성장과 일자리 창출을 강조하며 무역협상의 중요성을 언급했다. TPP와 TTIP를 공정한 자유무역의 모델로 제시하며 미국의 일자리가 늘어날 것이라는 점을 강조했다. 의회에는 무역촉진권한(TPA) 승인을 촉구했다.

공화당이 다수석을 차지하면서 TPA 통과 가능성은 높아진 편이다. 공화당은 일반적으로 자유무역에 우호적이며, 공화당인 오린 해치(Orrin Hatch) 상원 재무위원장 역시 “오바마 대통령이 민주당 의원들의 동의를 얻어낼 수 있다면 TPA 승인이 빨라질 것”이라고 밝혔다.⁵ 민주당은 자유무역 확대가 미국 국내 일자리를 위협한다는 이유로 TPA를 반대하는 입장이다.

하지만 공화당이 조건 없이 TPA를 승인하지는 않을 것으로 보인다. 지난 113대 의회에서 하원 양당이 합의한 TPA 승인 합의안(H.R. 3830)은 협상 내용 공개, 참가국의 환율조작 방지와 미국산 농산품에 대한 무역장벽 철폐를 조건으로 제시했다.

오바마 대통령이 이러한 요구에 긍정적으로 답하지 않는다면 다른 사안에서 합의를 도출해야 할 것으로 보인다. 거부권이나 행정명령을 통해 공화당과 대립하고 있는 사안은 키스톤 파이프라인 건설, 환경보호청의 이산화탄소 배출 규제, 대이란제재, 이민법 개혁 등이다. 이 중에서 일자리 창출 효과가 크고 일부 민주당 의원들의 지지를 받고 있는 키스톤 파이프라인 건설 사안에서 타협이 이루어질 가능성이 있다.

대테러정책

대테러정책에 대해서는 강경한 입장을 보였다. ISIS 격퇴를 위해 군사 투입을 확대할 가능성도 시사했다. 이달 초 오바마 대통령은 상하원 대표와의 회동에서 의회가 테러집단에 대한 군사 행동에 대해 합의하면 이에 동의하겠다는 입장을 밝혔다. 대테러 정책은 ISIS 사태로 중요성이 높아지기 시작했고 프랑스 파리에서 발생한 테러가 예멘 알카에다의 소행으로 알려지면서 국방정책에서 그 우선순위가 더욱 높아졌다.

그간 공화당은 정부의 대테러정책이 실패했다고 비난하며 강경 정책을 요구해 왔다. 예멘 상황이 악화되고 알카에다가 프랑스 테러를 시인하면서 공화당의 목소리에 더 힘이 실리고 있다.⁷ 대테러 정책 기조가 강경해지면 미국은 동맹국에 파병을 요청할 수도 있다. 그런데 한국에 대한 파병 요청은 한국인과 한국에 대한 테러 가능성을 높이기 때문에 조심스러운 접근이 필요하다. 한국은 미국과 2008년부터 대테러협의회를 개최하고 있으므로 이를 적극적으로 활용해 방안을 강구할 필요가 있다.

국제제재 – 강대국이라도 규범 어기면 제재

오바마 대통령은 대러 제재를 성공 사례로 평가했다. 동맹국들과 함께 지속적이고 점진적으로 제재를 가한 점을 성공요인으로 꼽았다. 강대국이라도 국제규범을 어길 경우에는 제재가 불가피하다는 원칙을 재확인한 것이다. 서방 제재의 효과가 지속되면 한국은 제재 동참 압력에 대한 우려를 덜 수 있을 것으로 보인다.

대쿠바 제재와 관련해서는 제재조치의 완전한 해제를 위해 의회의 역할을 촉구했다. 행정명령으로는 일부만 해제할 수 있기 때문이다. 미국은 쿠바에 대한 여행, 무역, 금융 제재를 일부 완화하고 미국 대사관 개설을 논의할 계획이다. 미 의회도 대쿠바 제재는 실패한 정책이라는 데 공감하고 있다. 밥 코커 상원 외교위원장은 행정부의 새로운 접근 방식을 인정하면서도 “청문회를 통해 오바마 행정부가 추구하는 대쿠바정책을 확인하고 입장을 정하겠다”고 밝혔다. 제재 해제를 반대하는 세력은 마르코 루비오 상원의원 등 일부에 불과해 쿠바와의 양자관계는 개선될 가능성이 높아 보인다.

의회가 주장하는 대이란 제재안에는 거부권을 행사할 것을 시사했다. 오바마 대통령은 ‘이란과 핵협상을 하는 도중에 제재안이 통과되면 협상이 무산되고 이란이 다시 핵개발을 시작할 것’이라고 강조했다. 공화당은 이란이 일방적으로 협상을 중단하는 경우를 대비한 대이란 제재안을 주장해왔다. 다음주 하원에서 발의할 계획이며 통과 가능성도 높다. 오바마 대통령은 ‘법안이 통과되더라도 거부권을 행사할 것’이라고 밝히며 이란 핵문제에 대해서는 외교적 해결을 우선시 했다. 대이란 제재가 완화되면 원유 수입, 상품 수출이 수월해져 한국 경제에는 호재로 작용할 수 있다.

이란과 쿠바는 북한에 새로운 모델이 될 수 있다는 점에서 중요하다. 핵 없이도 체제 유지와 경제성장이 가능함을 보여주는 사례이기 때문이다. 오바마 대통령은 NPR과의 인터뷰⁷에서 쿠바처럼 이란에도 미 대사관을 개설할 가능성에 대한 질문에 ‘절대 불가능하다고 할 수는 없겠지만 이란의 비핵화가 먼저 진행되어야 한다’고 밝혔다. 대북제재는 효과 없이 지속되고 있다. 북한은 양국의 향후 발전 상황을 지켜볼 것이다.

“남은 임기 중 사이버안보가 최우선 순위 될 것”

오바마 대통령은 의회가 사이버 안보를 강화하는 법안을 통과시켜줄 것을 촉구했다. 소니픽처스 사에 대한 해킹으로 사이버안보는 미국에서 전국민적 관심사가 되었다. 오바마 대통령은 이미 ‘남은 임기 동안 사이버 안보가 최우선 순위가 될 것’이라고 밝혔다.

의회도 이를 환영하고 있다. 외국 해커의 사이버 공격이 의심될 경우 정부와 민간이 개인정보를 공유할 수 있게 하는 내용의 법안이 수 차례 추진됐으나 국민의 관심 부족과 사생활 침해 우려로 의회를 통과하지 못했기 때문이다. 마이클 맥컬 하원 국토안보위원장, 다이앤 파인스타인 전 상원 정보위원장 등 주요 인사들은 대통령이 제안한 안보 강화 방안을 긍정적으로 고려하겠다는 입장을 밝혔다.

사이버 안보 강화로 대북제재가 강화될 가능성이 시사됐지만 연설에서 북한을 언급하지는 않았다. 공화당이 주도하여 의회가 제재에 나설 가능성을 생각해볼 수 있다. 소니픽처스 해킹의 배후로 북한이 지목되자 오바마 대통령은 대북제재 행정 명령을 발동했다. 발표 당시 백악관 대변인은 이번 제재가 북한의 사이버 공격에 대응한 ‘첫 번째 조치(first phase of the response)’라고 표현했다. 의회는 더 강한 제재를 주장하고 있다. 로버트 메넨데즈 상원의원은 북한을 테러지원국으로 규정하고 제재 수준을 강화해야 한다고 주장한다.

한국은 북한의 사이버 공격에 대비하면서도 남북대화를 추진해야 하는 상황이다. 이를 위해서는 미국 행정부는 물론 의회와의 협력이 필요하다. 한국은 북한의 사이버 공격의 주요 대상인데, 소니픽처스 해킹은 그 기술수준과 규모가 이전보다 훨씬 위협적이었던 것으로 분석되고 있다. 한미 양국은 이미 사이버정책협의회와 사이버정책실무협의회를 개최하고 있다. 향후 북한이나 테러단체의 사이버 공격을 대비한 전문 인력 양성과 대응방안 수립과 관련해 미국과 협력해 볼 수 있다.

미국의 대북제재 강화는 남북대화에 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 대북제재가 행정명령에 그치지 않고 의회에서 법으로 통과되면 제재의 강도가 높아질 것인데 미국이 ‘동맹국의 협조’를 요청하면 남북대화는 더욱 어려워지게 된다. 의회가 대북제재 강화를 선택하더라도 한국의 대북정책이 미국의 제재조치와 양립할 수 있도록 대미 의회 외교를 강화할 필요가 있다.

“위기의 그늘에서 벗어난 연방은 강건하다”

국내정책에서는 큰 변화가 없을 것으로 예상된다. 이번 국정연설을 살펴 보면 오바마 대통령이 제시하는 경기회복정책은 세제법 개혁과 ‘중산층 경제(middle class economics)’ 그리고 ‘경제 현대화(21세기 비즈니스)’에 초점이 맞춰져 있다. 미국의 경제가 위기의 그늘에서 벗어났다는 판단에 따른 것으로 분석된다.

미국은 2007년 말부터 시작된 대침체에 맞서 힘들고 어려운 회복의 기간을 거쳤다. 아직까지 미국의 고용률과 실질 임금은 2006-07년에 미치지 못하고 있지만 2014년 총 고용인원수는 295만 명으로 1999년 이후 최고 수준이며 2014년 3분기 성장률도 +5%로 놀라운 성과를 나타냈다 <그림 3>. 주식 시장도 활발한 움직임을 보여주고 있다. 지난 8월 S&P500은 역사상 처음으로 2,000 포인트 선을 넘어섰다. 오바마 행정부의 회복정책이 통했다는 것을 증명하는 신호이다.

<그림 3> 경제 성장과 고용/실업률

출처: Calculated Risk, Robert Schiller, 미 노동통계국
“경기침체 상대적 실업률 규모 비교” 그래픽: 최성한

그러나 지속적으로 악화되고 있는 소득 불균형과 관련해 오바마 대통령은 중산층과 저소득층을 중심으로 하는 경제정책 추진을 강조했다. 버클리 대학 경제학자인 엠마뉴엘 세이즈(Emmanuel Saez)와 런던 정경대학의 가브리엘 주크맨(Gabriel Zucman)에 따르면 미국의 상위 1%가 총 가계 재산의 41.8%를 소유하고 있다 <그림 4>. 이러한 문제점을 지적하기 위해 오바마 대통령은 의회에 ‘부담적정보험법(Affordable Care Act)’을 유지하고 최저임금과 여성임금을 인상시키는 정책을 요구하였다. 유급병가(mandatory paid sick leave) 규정을 제정, 의료문제가 있는 직원이 적어도 7일간 유급휴가를 받을 수 있는 노동법 제정을 거론하면서 세제법 개혁으로 고소득층의 탈세를 막고 중산층과 저소득층에게 자녀 1인당 $3,000 감세를 허용하도록 요구하였다. 또한 지역 전문대학을 무상 의무교육으로 전환하며 인프라 투자의 중요성을 강조하였다. 마지막으로 기후변화에 대한 적극대처를 촉구하였다.

<그림 4> 미국 총 가계 재산 %, 2012

출처: Saez & Zucman (2014)

‘더 나은 정치’ 위해 의회에 ‘현명한 선택’ 압박

인프라 투자를 제외하고는 여러 면에서 공화당의 반응은 그다지 긍정적이지 못하였다. 임금 인상이나 전문대학 무상 교육, 오바마 케어의 유지 또는 오바마식 세제 개혁안 모두 고소득 중산층을 중심으로 하는 경제 성장과 작은 정부를 선호하는 공화당의 생각과는 차이가 있기 때문이다. 즉 정치적 갈등은 지속될 것이고 어떠한 면에서 손이 묶인 정부는 미국의 자본주의에 좋은 영향을 줄 수도 있다. 적어도 정부의 개입이 시장의 움직임을 중단시키는 새로운 변수가 되지 않을 것을 의미한다.

사회 이슈에 있어서도 같은 양상을 띠고 있다. 오바마 대통령은 연설에서 인권을 민주주의와 연관시켜 강조하며 이민법 개혁과 형사 사법제도 개혁, 소수자(성, 종교, 인종, 국적) 인권 강화를 촉구하였고 쿠바 관타나모 수용소(GTMO) 폐쇄를 제시하였다. 이 부분에도 역시 GTMO 폐쇄를 제외하고 공화당의 반응은 긍정적이지 못하였다. 공화당 의원 대부분은 지난 1년 사이에 나타난 형사 사법제도나 소수자 인권과 관련된 미국 사회의 문제들이 행정부가 더욱 적극적으로 개입하지 않았기 때문이라고 생각한다. 공화당은 사회의 질서와 안보에 대해 정부가 더욱 적극적인 자세를 갖추기를 원한다.

오바마 대통령은 국정연설을 통해 ‘더 나은 정치’를 거론하며 의회에 ‘현명한 선택’을 요구했다. 오바마 대통령은 회복되고 있는 경제와 여론의 힘을 빌려 공화당이 추진 중인 정책을 무력화하고 남은 임기에 민주당이 선호하는 방향으로 정책을 밀고 가려는 것이다. 2015년 1월 15일 워싱턴포스트와 ABC방송의 여론조사에 의하면 경제 활성화의 효과로 오바마 대통령 지지도가 19개월 만에 50%로 올랐다. 만약 행정부에 대한 여론이 의회보다 긍정적이라면 오바마 대통령의 여론주도 전략이 통할 가능성도 있다.

이러한 정치적 배경을 지켜보는 한국으로선 앞으로 2년간 미국 내부 상황에 큰 변화는 없을 것이란 점을 염두에 두고 대미 관계를 조율해 나가야 할 것이다. 유럽과 중국을 비롯해 전 세계의 경제 성장이 둔화되고 있는 상황에서, FTA 이행에 힘을 기울이고 협력을 추구하는 미국과 국제안보와 사회•환경 문제를 조심스럽게 풀어 나가야 할 것이다.

결론

오바마 대통령은 신년 국정연설에서 앞으로 미국 대외정책의 중심은 지역이 아닌 자유주의적 국제주의 가치가 될 것임을 보여줬다. 대테러 대응 강화, 사이버 안보, 공정한 자유 무역 등 대부분이 공화당도 지지하는 정책이기 때문에 행정부와 의회간의 갈등과 대립은 나타나지 않을 것이다. 그러나 대내적으로는 사회계층간 갈등(class conflict)이 공화당과 민주당 그리고 오바마 행정부간의 정치적 갈등을 야기할 것이고 정치적 타협이나 새로운 정책 개발은 어려울 것으로 예상된다. 즉 정부는 미국의 경제 성장에 영향을 주는 변수가 되기 힘들 것이다.

이번 연두교서를 통해 이제 4분기로 접어든 오바마 대통령의 임기에는 미국의 대내외정책 방향이 가치 중심적으로 바뀌었음을 확인했다. 한국과 주변국가들은 이러한 현실 속에서 미국과의 관계를 어떻게 관리해 나갈지 고민해야 한다.