요약

이번 리포트는 북한 경제 발전에 한국과 중국의 경제개발 경험이 주는 함의를 살펴본다. 북한 경제는 농업에 높은 의존도를 보여왔다. 그러나 농업 경제 발전 및 개혁 정책의 실패로 장기 침체가 발생했고 현재는 경제 특구를 도입하는 등 경제 회복에 힘쓰고 있다. 보고서는 총 세 장으로 구성된다.

제1장에서는 북한의 농업 경제 현황을 소개한다. 먼저, 에드워드 리드 경희대 교수는 남북한의 농업 발전 과정을 비교한다. 남북한은 독립 직후인 1950년대에 비슷한 조건 에서 경제 개발을 시작했다. 당시에는 마을에 있는 몇몇 지주들의 농장을 중심으로 농업이 이루어졌다. 이후 양국에서는 독재가 시작됐고 전혀 다른 방식으로 개발을 시작했다. 북한은 중앙의 집단 농업에, 남한은 시장 경제와 무역에 초점을 맞추었다. 30년후에는 북한만 식량난을 벗어나지 못하고 있었다.

리드 교수는 그 원인을 아래에서 찾는다. 주체사상 등의 정책 실패, 대사회주의권 무역에의 과도한 의존, 열악한 기후 조건과 인프라 시설, 낙후한 농업 생산 과정, 시장유인 부재이다. 이를 해결하기 위해 최근 6ㆍ28 조치를 내놓았으나 시장 도입이나 토지 개혁 없이는 성공하기 힘들다고 주장한다. 이와 같은 내용은 세계식량계획(WFP)과 식량농업기구(FAO)의‘곡물과 식량 공급 평가 보고서’와 일맥상통한다. 또한 성공적인 경제 발전을 위해서는 체제 전환과 한국과의 협력이 필요하다는 지적이다. 하지만 북한의 체제 안정과 평화에 직접적인 이해관계를 갖는 국가는 한국만이 아니다. 주변 국인 중국, 러시아, 일본 역시 이해당사자로 볼 수 있다. 이 중 중국이 북한 경제에 주는 영향이 절대적인 만큼 중국의 발전 경험이 주는 함의를 자세히 살펴볼 필요가 있다. 권철남 중국 연변대학 교수는 중국의 농업 개혁 과정이 북한에 주는 함의를 살펴본다. 중국은 농업생산체제, 농산물유통체제, 토지사용권 유통제도를 개혁했다. 중국이 정치 체제를 유지하면서도 이러한 개혁에 성공한 것은 일관된 목표를 설정하고 점진적으로 추진했기 때문이라고 강조한다. 이와 달리 북한은 체제 유지에만 집중해 개혁 정책에 일관성을 보이지 못해 실패했다고 지적한다.

중국의 농산물 가격 개혁이 중국의 방식을 보여주는 좋은 예로 총 3단계로 나누어 진행됐다. 가장 먼저 주요 농산물에 대한 정부 수매가격을 인상했고, 그 외 농산물의 가격은 정부 수매가격과 시장가격이 공존하도록 했다. 서서히 주요 품목의 수를 줄이면서, 시장 가격 비중을 늘려갔다. 마지막 단계에서는 주요 품목을 폐지하고 정부 수매가격과 시장가격 격차를 없앴다. 시장가격 도입으로 농민들의 근로 의욕이 향상된 점을 가장 큰 성공요인으로 분석한다. 북한에도 이러한 점진적 개혁이 필요하다는 것이다.

물론 직면한 과제가 많다는 것도 지적한다. 가장 큰 과제로는 열악한 인프라 개선을 뽑았다. 이 외에도 기후조건 극복, 국가 발전전략과 농업개혁의 연계, 국제정치관계 개선을 언급했다. 궁극적으로는 개혁개방정책과 수출주도형 경제발전전략을 지속적으로 추진해야 한다는 주장이다. 동시에 국내의 농업생산체제 및 농산물 유통체제 개혁, 토지소유권 및 사용권 제도 개혁, 노동력 이동 허용, 농업기초시설 재정비의 중요성도 강조했다.

제2장에서는 북중 관계를 분석한다. 박건일 중국사회과학원 연구위원은 양국 경제협력의 발전 과정과 그 특징을 살펴본다. 북중 무역은 사회주의 진영의 다방면 협력체제와 동시에 이루어졌다. 양국의 경제협력은 중국의 일방적인 원조 방식으로 이루어지다가 냉전 종식과 중국의 경제 개방 이후 국제통상방식을 따르기 시작했다. 사회주의권 붕괴 이후에는 북한의 국내 경제 사정이 악화됐다. 최대 원조공여국이자 수입국이 사라졌기 때문이다. 이에 더해 핵실험 이후 국제제재까지 겹쳐 경기 침체가 장기화됐다. 경기 회복을 위해 제10기 최고인민회의에서 <주체사회주의 강성대국> 발전전략을 공포했고 이후 북중 무역은 급속히 증가했다.

양국의 경제협력관계는 2005년에 조정되기 시작해 2008년 말에 큰 틀에서 마무리됐다. 양국은 2005년 10월“정부가 주도하고 기업을 위주로 하며 시장이 운영하여 상호 이익을 얻자”라는 원칙을 확립했다. 이후 양국의 경제협력의 성격이 근본적으로 변했고 크게 4가지 방면에서 새로운 특징을 보이고 있다. 첫째, 양자무역이 지속적으로 증가하면서 북한의 대중 무역 적자도 같이 증가하고 있다. 중국이 북한에 설비투자를 하고있기 때문이다. 북한이 이 설비를 이용해 생산한 상품을 수출하기 시작하면 적자 규모가 줄어들 것이라는 분석이다. 둘째, 북한에 투자하는 주체가 중소형 상업기업에서 대형 국영기업이나 상장 민영기업으로 변했다. 투자 규모도 커지고 합작 기간도 길어졌다. 셋째, 국경 지역에서 양국이 합작하며 양국의 공동 개발을 추진하고 있다. 항구, 고속도로, 철도 건설을 공동으로 진행해 인적 교류도 자연스럽게 증가했다. 넷째, 양국의 지방 정부인 중국의 성(省)과 북한의 도(道) 사이에서 협력이 시작됐다. 박 교수는 이런 양국의 경제협력관계는 역사적 유대감과 오랜 협력 경험을 토대로 발전해왔으며 비슷한 사례를 찾기 힘들다고 분석한다.

이종규 KDI 연구위원ㆍ남진욱 연구원은‘최근 북한의 대외무역 동향 및 전망’에서 주요 경제 정책 변화의 배경과 영향을 살펴본다. 북한 경제는 대중국 무역과 지하자원 수출에 높은 의존도를 보여왔다. 이를 낮추고자 2013년‘대외무역의 다각화’,‘수출품목 다양화’,‘해외투자 유치를 위한 제도ㆍ정책적 지원’을 발표했다. 그러나 의도와는 달리 오히려 대중 무역과 지하자원 수출에 대한 의존도가 더욱 높아졌다. 핵실험, 장성택 처형 등 인사 숙청, 개성공단 가동 중단 등 정치적 결정이 경제 부문에 영향을 미쳤기 때문이다. 북한의 대외 경제를 개선하는데 정치적 불확실성을 해소하는 것이 필수적이라고 강조한다.

제3장에서는 중국의 경제특구 개발 경험을 살펴본다. 특구 개발은 북한의 향후 경제 발전에 중요하다. 임금숙 연변대학교 교수는‘중국 선전특구 경험이 북한 나선특구에 주는 시사점’에서 중국이 선전 특구 개발을 통해 인프라 건설, 경제체제 개혁, 국내 경제발전을 이룰 수 있었다고 분석한다. 특히 특구 내 기업과 다른 지역의 북한 국내 기업을 연계했던 것이 중요했다고 강조한다. 선전특구 개발 초기와 현재 나선특구 상황이 비슷하다는 점에 주목하며, 북한 역시 내부 자본 활용을 높이고 특구에 유입된 기술과 제도를 파급시켜야 국내 경제 개발에 성공할 수 있다고 주장한다. 임 교수는 중국이 나진항 개발을 창지투 선도구 개발의 핵심 과제로 삼고 있다는 점을 강조한다. 양국의 이해관계가 일치하는 만큼 북한이 나선특구 개발을 경제회복의 돌파구로 활용할 수 있다는 것이다.

이종림 연변대학교수는‘창지투 선도구 개발과 북ㆍ중 협력’에서 창지투 선도구 개발 현황과 북중 경제협력 현황을 소개한다. 창지투 선도구 개발을 통해 양국의 경제 협력 관계는 지속적으로 발전해왔지만 3차 핵실험 이후로는 주춤한 상황이다. 이 교수는 양국의 전통적인 우호관계와 북한 경제에 중국이 미치는 영향에 주목하며 궁극적으로 현재의 상황이 타개될 것이라고 보고있다. 특히 창지투 선도구 개발의 핵심은 물류 통로 건설인데 나진항이 그 기점이기 때문에 양국의 협력이 불가피하다는 것이다. 중국의 경제 개발 경험은 정권 교체나 정치 체제의 개혁없이도 가능했다는 점에서 북한의 향후 발전 방향에 주는 함의가 크다고 강조한다. 본 보고서에서 제안한 북한의 경제 개발 정책은 아래와 같이 요약 할 수 있다.

① 시장 원리 도입: 농업 부문에서 아래의 두가지 정책이 필수적이다. 먼저 토지 사용권 제도를 재정비해야 한다. 노동한 만큼 보상을 받을 수 있도록 해 근로 의욕을 향상시킬 뿐만 아니라 유휴농지 활용이나 환경친화적인 농경법에 투자하는 효과도 기대할 수 있다. 다음으로는 농산물 및 농자재 가격이 시장에서 결정 되도록 해 수요와 공급을 왜곡시키지 않아야 한다.

② 유통체제개혁: 유통체제를 개혁해 농민들이 직접 생산 작물부터 판매 대상까지 스스로 선택할 수 있도록 해야한다. 씨앗이나 비료 등 농자재 역시 정부 외의 유통채널을 마련하여 상황에 맞게 필요한 양을 구매하거나 판매할 수 있도록 해야한다. 제조업 부문의 유통체제개혁은 외국인 투자나 합작기업 제도를 통해 서서히 도입하는 것이 필요하다.

③ 수출주도형 산업 육성: 농업 비중은 필요한 부분만 남기고 수출주도형 산업 육성에 집중해야 한다. 국내 농업 생산량 감소는 수입을 통해 보완하는 방식을 채택해야 한다.

④ 인프라 개선 및 시설 현대화: 경제 전 부문에서 자동화 및 기계화가 필요하다. 북한의 인프라 시설은 전반적으로 낙후돼있다. 도로 및 교통상황 개선, 전력 수급 개선 등은 경제특구 운영은 물론 국가 전체의 생산성을 높이는데도 필수적이다. 정부가 일방적으로 추진하는 것보다는 공공 건설에 입찰제도를 도입하는 것이 효율적이다.

⑤ 대외무역의 다각화: 특정 상품이나 국가에 대한 교역 의존도를 낮추어야 한다.

⑥ 국내 인구 이동 허용: 중국의 경제 개혁이 성공한 이유 중 하나는 인구 이동이 가능했다는 점이다. 지역 별로 경제 성장 속도가 달랐는데 인구 이동을 통해 인력 수급을 맞출 수 있게 된 것이다. 북한 역시 경제 성장에 따른 생산 수요를 충족하기 위해서는 지역 간의 노동력 이동을 허용해야 한다.

북한은 이와 함께 아래 분야에서 다른 국가와의 협력을 모색해볼 수 있다.

① 외국 자본 및 합작기업 유치: 개발 초기에는 외국 자본 유치가 중요하다. 국내 자본만으로는 부족하기 때문이다. 우대 조건을 통한 외국 기업의 투자를 유치하는 것 외에도 합작 기업이나 국제금융기구의 원조를 활용할 수 있다. 세계은행, 아시아은행 등 국제 기구의 금융 지원도 대안이 될 수 있다.

② 연구개발 및 기술 훈련에 투자: 농업 생산성을 향상시키려면 북한은 척박한 토양과 기후조건을 견딜 수 있는 품종을 개발 및 도입해야 한다. 기술력이 높고 자본이 많은 중국, 한국, 일본, 미국 등 다른 국가와의 협력이 유용할 수 있다. 제조업 분야를 육성하고 지속적인 경제 성장을 이루려면 관련 인력을 양성해야 한다. 중ㆍ고등 교육에 대한 투자가 중요한 이유다. 합작 기업에서는 기술 이전을 통한 실무에 필요한 인재를 키울 수 있다.

위에 제시한 정책들은 한국과 중국의 경제 개발에 효과가 있었고 북한에도 긍정적 효과가 기대된다. 북한은 한국과 중국에 인접했다는 지리적 이점을 활용할 수도 있다. 다양한 성장 모형을 보다 직접적으로 관찰하거나 평가하고 자문을 구할 수도 있기 때문이다.

물론 대규모의 외국인 투자를 유치해야 하는 것이 가장 큰 과제이다. 대북 투자의 안전성이 보장되지 않기 때문이다. 국가 수준에서도 투자자를 보호하는 조치가 없고, 최근 지도부 교체, 계속된 핵개발과 미사일 발사, 개성공단 폐쇄 등으로 정치적 불확실성은 더욱 높아졌다. 북한의 정책에 갑작스런 변화를 기대하는 것은 비현실적이다. 본 보고서는 위에서 제시한 정책을 북한에서 당장 시행해야 한다고 주장하는 것이 아니다. 북한 지도부가 적극적으로 경제 개혁을 추진할 때 필요한 조치들을 제안하는데 그 의의가 있다.

– 본 보고서 영문 버전은 아래 링크에서 확인 가능 합니다.
Outside Looking in: A View into the North Korean Economy